En un reciente artículo, RUBIO NÚÑEZ (“Influencia, SA”. ABC, 10 de mayo de 2023), ha señalado que “…hay que completar las medidas de transparencia obligada para los grupos de presión con otra serie de medidas que afectan a las puertas giratorias, la publicidad de la agenda de los decisores, la huella normativa que registra cada influencia en el proceso de toma de decisiones, o la posibilidad de dar la réplica en procesos de decisión en los que se han registrado otros intentos de incidencia novedades ya existentes en ordenamientos como el chileno que, además de controlar, pretenden democratizar el ‘lobby’ como un auténtico ejercicio de participación ciudadana, en el que la posición económica y social no sea un elemento determinante y la administración pueda facilitar esta labor a aquellos que cuentan con menos recursos para realizarla de manera no sólo más eficaz sino también más democrática”.
Actualmente se está tramitando un anteproyecto de Ley de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés. Además, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene pendiente de resolver varias reclamaciones contra la negativa de diversos departamentos ministeriales de conceder acceso a la denominada “huella normativa” de anteproyectos y proyectos normativos.
Por “huella normativa” se entiende el conjunto de documentos y contenidos que se generan en el proceso de tramitación de las normas, especialmente en su fase prelegislativa o gubernamental. Se refiere al expediente completo de elaboración, que incluye, sin ánimo de exhaustividad, todo tipo de informes, dictámenes, memorias de impacto, intervenciones y análisis de las aportaciones en relación a los trámites de información y audiencia públicas, etcétera. La “huella normativa” y su acceso por el público es fundamental para la rendición de cuentas, tanto ex ante (permitiendo el debate público en tiempo real) como ex post a la adopción de la norma.
Debe tenerse en cuenta que un procedimiento legislativo transparente –y en tiempo real- es uno de los requerimientos del principio de Estado de Derecho. Ya en su primer Informe sobre la situación del Estado de Derecho en la Unión Europea, la Comisión Europea señaló que “el Estado de Derecho está consagrado en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea como uno de los valores comunes a todos los Estados miembros y que dicho principio engloba el principio de legalidad, que implica un proceso de promulgación de leyes transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendición de cuentas”; subrayando la jurisprudencia europea que “es precisamente la transparencia en el proceso legislativo lo que, al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, contribuye a conferir una mayor legitimidad a las instituciones a los ojos de los ciudadanos europeos y a aumentar la confianza de estos. De hecho, es más bien la falta de información y de debate lo que puede suscitar dudas en los ciudadanos, no solo en cuanto a la legalidad de un acto aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso de toma de decisiones en su totalidad… El ejercicio por los ciudadanos de sus derechos democráticos presupone la posibilidad de seguir en detalle el proceso de toma de decisiones en el seno de las instituciones que participan en los procedimientos legislativos y de tener acceso a toda la información pertinente… (pues) todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión y que las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos… La manifestación de la opinión pública acerca de una u otra propuesta legislativa forma parte del ejercicio de los derechos democráticos de los ciudadanos de la Unión”. (Sentencia del Tribunal General de la UE de 25 de enero de 2023. Asunto T-163/21. De Capitani/Consejo y las citadas en la misma).
Asimismo, es de interés la Decisión de la Defensora del Pueblo Europeo, recaída en el Caso 1499/2021/SF:
“El denunciante, un equipo de periodistas de varios países europeos, buscó el acceso público del Consejo de la UE a los documentos que establecen las posiciones de los gobiernos de los Estados miembros sobre el proyecto de ‘Ley de Mercados Digitales’ de la UE. El Consejo identificó 28 documentos incluidos en la solicitud, pero concedió acceso solo a partes de estos. Al hacerlo, invocó una excepción bajo las reglas de la UE sobre el acceso a los documentos, argumentando que la divulgación completa podría socavar un proceso de toma de decisiones en curso.
La inspección del Defensor del Pueblo reveló que el Consejo no reveló la posición de ningún Estado miembro sobre la propuesta legislativa en respuesta a la solicitud del demandante, pero concedió acceso únicamente al texto de la propuesta legislativa de la Comisión. El Defensor del Pueblo constató que el Consejo no había demostrado que la divulgación de las partes de los documentos en cuestión perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones.
En este contexto, el Defensor del Pueblo consideró que la negativa del Consejo a permitir el acceso del público a las posiciones de los Estados miembros constituía mala administración. Recomendó que el Consejo concediera pleno acceso público a los documentos en cuestión.
En respuesta, el Consejo concedió pleno acceso público a los documentos solicitados. El Defensor del Pueblo acogió con satisfacción la respuesta positiva del Consejo, pero lamentó el tiempo empleado, lo que significa que los documentos ya no sirven para informar a los ciudadanos sobre un proceso legislativo en curso. La Defensora del Pueblo confirmó su conclusión de mala administración e instó al Consejo, en el futuro, a poner a disposición los documentos legislativos en un momento que permita al público participar de manera efectiva en la discusión”.
Y, también, cabe citar la reciente Recomendación de la Defensora del Pueblo Europeo de 4 de abril de 2023 sobre cómo el Consejo de la Unión Europea manejó una solicitud de acceso público a la opinión legal sobre la propuesta de directiva de la UE sobre salarios mínimos adecuados (Caso 1834/2022/NH), en relación, también, a procedimientos normativos en curso. El resultado de la investigación de la Defensora del Pueblo fue el siguiente:
El caso se refería a una solicitud de acceso público a un dictamen del servicio jurídico del Consejo de la UE sobre un proyecto de ley sobre salarios mínimos adecuados.
El Consejo otorgó al demandante acceso a partes del dictamen en mayo de 2021. Invocó dos excepciones en virtud de la legislación de la UE sobre el acceso público a los documentos para justificar la denegación de las partes restantes del documento, argumentando que la divulgación completa podría socavar el proceso de toma de decisiones (ya que las negociaciones sobre la ley todavía estaban en curso en ese momento) y la protección del asesoramiento legal.
El Defensor del Pueblo concluyó que el Consejo no había demostrado cómo la divulgación del documento socavaría su proceso de toma de decisiones o su capacidad para buscar y obtener asesoramiento franco, objetivo y completo. Su opinión es que una mayor transparencia cuando las negociaciones aún estaban en curso habría facilitado en gran medida la participación pública en el proceso legislativo de la UE.
Por tanto, el Defensor del Pueblo consideró que la negativa del Consejo a conceder pleno acceso público al dictamen jurídico en el momento de la decisión confirmatoria constituía mala administración. Dado que el reclamante todavía está interesado en recibir pleno acceso público a la opinión en esta etapa, el Defensor del Pueblo formuló la recomendación correspondiente”.
Sobre la base de la investigación de este asunto, el Defensor del Pueblo hizo la siguiente recomendación al Consejo:
“El Consejo debe permitir el pleno acceso del público a la opinión de su servicio jurídico.
Además, el Defensor del Pueblo pide de nuevo al Consejo que se asegure de que, en futuras solicitudes relativas al acceso del público a documentos relacionados con el proceso legislativo, se conceda el mayor acceso posible mientras se llevan a cabo las negociaciones. El acceso oportuno a los documentos legislativos es crucial para que los ciudadanos ejerzan su derecho a participar en la vida democrática de la Unión, basado en el Tratado”.
Es de esperar que el legislador español tome nota de esta jurisprudencia y recomendaciones europeas.
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Autores: Isaac Ibáñez García. Localización: Diario La Ley, ISSN 1989-6913, Nº 10231, 2023
Resumen
En su reciente sentencia de 25 de enero de 2023 (Asunto T-163/21. De Capitani/Consejo), el Tribunal General de la UE examina la cuestión del acceso a los documentos relativos a los procedimientos legislativos desde el punto de vista inédito de la articulación entre, por una parte, los principios de publicidad y transparencia del procedimiento legislativo derivados del Tratado UE y de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión y, por otra parte, de la excepción a la divulgación de los documentos basada en la protección del proceso de toma de decisiones. Además, el Tribunal examina, por primera vez, los requisitos de acceso a los documentos elaborados por los grupos de trabajo del Consejo en el marco de un procedimiento legislativo.
«Que no quede huella». La transparencia en la toma de decisiones públicas
Autores: Isaac Ibáñez García. Localización: Diario La Ley, ISSN 1989-6913, Nº 9916, 2021
Resumen
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno acaba de manifestarse sobre el alcance de la Ley de Transparencia en los relativo a la denominada «huella normativa». Este asunto despierta el interés sobre la transparencia en la toma de decisiones de carácter regulatorio.