El Consejo de Estado ha presentado y publicado, en el día de hoy, su Memoria correspondiente al año 2022.
Nota de Prensa: El Consejo de Estado presenta a los medios su Memoria 2022: casi 2.000 dictámenes emitidos
El 5 de marzo de 2023 remití la siguiente petición al Consejo de Estado:
Que según la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado:
“Artículo 20.
- El Consejo de Estado, en Pleno o en Comisión Permanente, podrá elevar al Gobierno las propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones le sugieran.
2. El Consejo de Estado en Pleno elevará anualmente al Gobierno una memoria en la que, con ocasión de exponer la actividad del Consejo en el período anterior, recogerá las observaciones sobre el funcionamiento de los servicios públicos que resulten de los asuntos consultados y las sugerencias de disposiciones generales y medidas a adoptar para el mejor funcionamiento de la Administración”.
Que ese Consejo de Estado, en el ejercicio de sus funciones y en sus dictámenes sobre anteproyectos o proyectos de disposiciones generales, viene haciendo importantes observaciones (constructivas) en materia de técnica normativa, algunas de ellas de carácter esencial.
El Consejo de Estado francés[1], en su Informe anual de 2005 (Rapport D’activité del Conseil d’État) dedicó un epígrafe entero a la Sécurité juridique et complexité du Droit, profundizando, a lo largo de más de 100 páginas (Conseil d’État, 2006, pp. 229 a 337), sobre la creciente complejidad de las normas, sus causas y la amenaza que supone para el Estado de derecho; asimismo, se refiere al porqué y al cómo se ha de combatir la inseguridad jurídica. Advierte el texto que para respetar la ley es necesario conocerla y para ello se requiere que esta sea clara y estable, características que ya no reunirían numerosas leyes vigentes. Lacónicamente, el vicepresidente del Conseil d’État –a la sazón, Denoix de Saint Marc– indicó que «La France légifère trop et légifère mal» («Francia legisla demasiado y legisla mal»), señalando que el derecho francés representaba, desde finales del siglo XVII y hasta fechas recientes, un modelo inspirador para numerosos Estados, un ejemplo de conjunto coherente, inteligible, codificado y servido por un lenguaje claro y preciso; sin embargo, advirtió acerca de que tales características se habrían perdido hoy en día…
Por otra parte, en el estudio del Conseil d’État titulado Simplification et qualité du droit (tercer estudio sobre esta misma materia en 25 años), aprobado en 2016, ya se advirtió que los males a combatir son muchos y que no están convenientemente identificados. El trabajo dejó de manifiesto la gran preocupación de esta institución por el volumen de las normas, su inestabilidad, su complejidad y la carga que todo ello supone para los destinatarios…
Que, si, como ha reconocido el propio Gobierno, “el Derecho de la UE, en virtud del principio de primacía, condiciona de manera esencial la actividad normativa nacional a todos los niveles del ordenamiento jurídico interno (y) esta situación de desplazamiento creciente de la creación normativa hacia las instituciones de la UE plantea a los Gobiernos y Administraciones nacionales nuevos retos de adaptación a un escenario jurídico en el que, cada vez en mayor medida, las normas que afectan directamente a los ciudadanos y empresas provienen de Bruselas”; y las estimaciones indican que el porcentaje de producción normativa de un Estado miembro de alguna manera influido por el Derecho de la Unión Europea puede llegar al 80%; parece obvio que las Directrices de técnica normativa no pueden ser ajenas a esta realidad.
Que hasta la fecha se han dado sólo tímidos y fragmentarios pasos en la elaboración de directrices y acciones encaminadas a mejorar los controles de calidad, ex ante y ex post, de la incorporación al ordenamiento interno del Derecho de la Unión Europea.
Que el Instituto de Estudios Fiscales constituyó, mediante Resolución de 23 de septiembre de 2008, una Comisión de Expertos cuyo objetivo era el de abordar la problemática relativa a la adaptación de la regulación del Derecho tributario general al Ordenamiento Comunitario y formular propuestas concretas de reforma[2]. Sobre la “elaboración de normas: control de ajuste a las directrices comunitarias y transposición” se propuso:
“Parece recomendable la elaboración de un Manual de Transposición. De modo análogo a lo que sucede con las actuales Directrices de Técnica Normativa, el Manual podría aprobarse mediante acuerdo del Consejo de Ministros y publicarse en el BOE mediante resolución de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia”.
Que debe señalarse que para dicha Comisión de Expertos:
“El proceso de inserción del Derecho Europeo en el ordenamiento español presenta tres fases: ascendente (participación española en la elaboración de las normas comunitarias), descendente (transposición de dichas normas al ordenamiento español) y de control (supervisión de la normativa española vigente a la luz de las nuevas tendencias de la jurisprudencia comunitaria y las nuevas interpretaciones de la Comisión). Pues bien, un adecuado control de calidad de la transposición exige tomar medidas que afecten a las tres fases y consigan la necesaria coordinación entre ellas”.
Que en la Recomendación de la Comisión Europea de 12 de julio de 2004 relativa a la transposición al Derecho nacional de las Directivas que afectan al mercado interior (Texto pertinente a efectos del EEE) (2005/309/CE)[3] se acompaña un Anexo ejemplificativo de “prácticas de los Estados miembros que facilitan la transposición correcta”; lo que pone de manifiesto, en opinión del que suscribe, la utilidad de los denominados Manuales de transposición o Directrices de técnica normativa en materia de Derecho europeo.
Que muchas de esas Directrices pueden extraerse de la doctrina contenida en los dictámenes e informes de ese Consejo de Estado y pueden agruparse en un texto único.
Que, así, en el dictamen de ese Consejo de Estado nº 99/2009, de 18 de marzo de 2009, sobre el “anteproyecto de Ley sobre libre acceso y ejercicio de las actividades de servicios”, puede leerse:
“En reiteradas ocasiones ha señalado este Consejo que «la mayor o menor bondad de la técnica normativa empleada no es una cuestión neutra ni resulta indiferente para conseguir los objetivos que se persiguen con una determinada regulación. Por ello, la intervención del Consejo de Estado no se limita a apreciar la legalidad de la actuación o de la reglamentación administrativa, sino que, como recordase el dictamen 2.458/94 antes citado, aquel tiende a buscar en su función `la armonía del ordenamiento jurídico en su totalidad (normas, principios, conceptos, terminología y técnica legislativa), sin perjuicio de que además se valoren, en su caso, los aspectos de oportunidad y conveniencia así como la eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines» (dictamen 664/2008).”
Y en su dictamen nº 1178/2010, de 4 de noviembre de 2010, sobre el Anteproyecto de Ley de reforma parcial y adaptación de la Ley de Sociedades de Capital a la Directiva 2007/36/CE, de 11 de julio de 2007, sobre el ejercicio de determinados derechos de los accionistas de sociedades cotizadas, señaló que:
“El Consejo de Estado ha venido destacando en numerosos dictámenes -el primero el dictamen nº 48.377 sobre el anteproyecto de Ley de delegación al Gobierno para la aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas (aprobado posteriormente como Ley 47/1985)- los principios que han de presidir la labor de transposición de las directivas”.
Que, dado que los principios de transposición a que se refiere el Consejo de Estado se destacan en dictámenes sobre asuntos concretos, los mismos vienen recogidos, pues, de modo disperso; por lo que se torna conveniente, a juicio del que suscribe, recogerlos en un texto doctrinal único que permita al poder público competente elaborar un Manual de transposición o Directrices de técnica normativa en materia de incorporación del Derecho europeo.
Que ese Consejo de Estado, por la práctica y experiencia derivada del ejercicio de sus funciones, tiene una posición privilegiada para aportar, a los poderes públicos, un acervo –concentrado y no fragmentario– de conocimientos prácticos, tanto para la mejora de la técnica normativa en general como para la mejora en la eficacia de la aplicación del Derecho europeo en España.
Que la base jurídica para actuar en dicho sentido, por propia iniciativa, es el artículo 20 de su Ley Orgánica reguladora.
Por todo cuanto antecede,
SOLICITA AL CONSEJO DE ESTADO:
Que, siempre que lo estime oportuno, acometa una compilación actualizada, ad hoc, tanto de principios o directrices que han de presidir tanto la técnica normativa en general como la labor de incorporación del Derecho europeo por parte de los poderes públicos, tanto en la labor pre-legislativa y legislativa como en la de ejecución o aplicación; con el fin de que, en base a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica 3/1980, el Consejo de Estado, la eleve al Gobierno.
En su defecto, que dicha compilación se recoja como estudio en su próxima Memoria anual.
Lo que expone al amparo del artículo 29 de la Constitución española y la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición.
El 13 de junio de 2023, la Secretaria General del Consejo de Estado, Doña Guadalupe Hernández-Gil Álvarez-Cienfuegos, contestó lo siguiente:
“Agradecemos mucho su completo estudio que aprovecharemos en la materia afectada que, como sabe, es de especial interés en el Consejo de Estado, dadas sus competencias. Le informo que en la Memoria del año 2022 (todavía en elaboración también se incluirán algunos temas sobre técnica normativa) y de que en las últimas Jornadas de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas en colaboración con el Consejo de Estado quedarán reflejadas en un libro que le haremos llegar en cuanto se publique. Su idea de compilar todos los estudios sobre técnica normativa que han ido apareciendo en las sucesivas Memorias (a estos efectos es especialmente relevante la de 1990 redactada por D. Landelino Lavilla Alsina) me parece muy buena ya que, aunque todas figuran en la página web del Consejo, es más complicado consultar una por una. Intentaremos ponerlo en marcha. Una vez más le agradezco el interés que le suscita el papel del Consejo de Estado en la elaboración de las normas que, como sabrá, no se limitan a las procedentes de los ministros del Gobierno de la Nación o de su presidente y otros Organismos como el Banco de España, sino también y en algunos casos de la Comunidad Autónoma de Extremadura, dadas las últimas reformas de su Consejo Consultivo y de la Comunidad Autónoma de Cantabria”.
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[1] Puede verse: Sánchez Pavón, B. “Cuantificación y seguimiento de la inflación normativa: enseñanzas a extraer de la experiencia francesa”. CEFLegal”. Revista Práctica de Derecho, 266(2023), 49-82.
[2] “La adaptación de la regulación del Derecho tributario general al ordenamiento comunitario”. Instituto de Estudios Fiscales. Ministerio de Economía y Hacienda. Junio 2011.
[3] Diario Oficial de la Unión Europea, de 16 de abril de 2005, L98.