En un post anterior (Control por la Comisión Europea del cumplimiento por los Estados miembros de las sentencias del Tribunal de Justicia de la UE) se explicó el procedimiento que sigue la Comisión Europea para vigilar el cumplimiento por los Estados miembros de las sentencias del Tribunal de Justicia de la UE que les son desfavorables. Como se expuso, “En el mes siguiente a una sentencia dictada en virtud del artículo 260, apartado 1, del TFUE en la que se constata una infracción del Derecho de la UE, la Comisión envía una carta al Estado miembro infractor en la que le recuerda su obligación de adoptar las medidas necesarias para poner fin inmediatamente a la infracción y de informar a la Comisión de dichas medidas en el plazo de dos meses a partir de la sentencia y, en su caso, de exponer todas las consecuencias de la misma”.
Los plazos referidos ya han sido superados respecto a la STJUE objeto de este comentario, sin que haya trascendido si se ha hecho algo respecto a su cumplimiento.
Cuando estaba en trámite el procedimiento de infracción abierto por la Comisión contra España sobre dicho asunto, el Gobierno, mediante escrito de 20 de noviembre de 2018 anunció a la Comisión la remisión en breve de un “borrador de proyecto normativo” para solucionar el asunto. En dicho escrito expresó también lo siguiente:
“Asimismo, siendo conscientes de la necesidad de adaptar con celeridad la legislación española en este particular respecto a los principios y normas de la Unión, la intención del Reino de España es tramitar la modificación normativa a través de un Real Decreto-Ley, norma con rango legal que, conforme al Texto Constitucional español, puede ser aprobada por el Gobierno de la Nación en casos de extraordinaria y urgente necesidad”.
La “propuesta de redacción normativa de las leyes 39 y 40 del año 2015 para adaptarlas al Derecho de la Unión en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador”, fue remitida a la Comisión Europea mediante escrito de 21 de diciembre de 2018.
Finalmente, el borrador enviado no convenció a la Comisión y el procedimiento continuó hasta la presentación de la demanda por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia. A título anecdótico, sirva señalar que referido “borrador” no era un buen negocio para los ciudadanos españoles, pues para cumplir con el principio de equivalencia se estableció la exigencia del requisito de la “violación suficientemente caracterizada” también para el caso de la responsabilidad patrimonial por leyes inconstitucionales, cuando esta exigencia no existía anteriormente. Es decir, una auténtica reformatio in peius.
El referido plazo de dos meses que concede la Comisión, a partir de la sentencia, para corregir la infracción, no parece muy realista cuando se necesita de una modificación legislativa y sirve de coartada al Estado miembro para echar mano del instrumento del Decreto-ley, con lo que suelen obviarse todas las prácticas de buena regulación (petición de informes a órganos consultivos sobre el acierto de la norma, trámites de información o audiencia, etcétera). No obstante, estos plazos no suelen cumplirse casi nunca, y los procedimientos de infracción se eternizan.
En mi opinión, y como he señalado en más de una ocasión (ver bibliografía citada infra), en asuntos como éste (cumplimiento de sentencia del Tribunal de Justicia de la UE), resulta obligatorio recabar dictamen del Consejo de Estado, pues, según el artículo 21.5 de su Ley Orgánica (LO 3/1980, de 22 de abril), el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado sobre los problemas jurídicos que suscite la interpretación o cumplimiento de los actos y resoluciones emanadas de organizaciones internacionales o supranacionales.
También he señalado (lo que es aplicable a este asunto) que si la norma de transposición utilizada es el Decreto-ley, por haber vencido o estar próximo a vencer el plazo de transposición, el Ministerio proponente deberá solicitar, con carácter previo y urgente, dictamen del Consejo de Estado. No obstante, resultará preferible la tramitación de la iniciativa legislativa correspondiente, con carácter de urgencia y también previo dictamen del Consejo de Estado, ante las Cortes Generales. Como sugiere el Consejo de Estado (“Informe sobre la inserción del Derecho europeo en el Ordenamiento español”. Febrero de 2008), “lo que sí parece imprescindible es la consagración del carácter prioritario en la tramitación parlamentaria de todos los proyectos de ley que tienen por objeto incorporar disposiciones comunitarias y la introducción, quizá, de alguna previsión específica adicional, por ejemplo para reducir notablemente los plazos cuando el proyecto de ley tuviese por objeto dar cumplimiento a una sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que condenara a España o para impedir el decaimiento, sin más, ante la convocatoria de elecciones generales, de un proyecto de ley de transposición (como, por ejemplo, sucedió en la IV Legislatura a propósito del proyecto de Ley de Contratos de las Administraciones Públicas)”.
PASCUA MATEO (“Derecho comunitario y calidad del ordenamiento español. Estatal, autonómico y local”. THOMSON/CIVITAS, 2006) ha señalado que “resulta claro que, no es sólo lícito sino conveniente, adaptar el derecho interno a las disposiciones de una directiva, a través de la legislación de urgencia, cuando la caducidad pronta del plazo previsto por aquélla amenace con situar a España en un supuesto de responsabilidad por incumplimiento. En este sentido, debe además destacarse la rapidez potencial de la elaboración del decreto-ley por el Gobierno, en la que, por ejemplo, no es necesaria la intervención del Consejo de Estado. Ahora bien, la urgencia no tiene por qué acabar con algunas buenas prácticas de técnica normativa en la elaboración de la norma en cuestión, que, antes al contrario, deben extremarse, puesto que el decreto-ley altera sustancialmente algunos aspectos básicos de nuestro sistema de fuentes…”.
Este autor, no obstante, apunta a la posibilidad de la consulta facultativa prevista en el artículo 25 de la Ley Orgánica del Consejo, señalando, asimismo, la posibilidad del Gobierno de declarar la urgencia de la cuestión y fijar un término breve –quince días como máximo, aunque puede ser menor, de modo que si resulta inferior a diez será la Comisión Permanente la encargada de pronunciarse- para evacuar la consulta (art 19).
En mi opinión, como he indicado, el Consejo de Estado debería ser consultado respecto a los decretos-leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo, pues este es el espíritu que informa la Ley del Consejo, máxime cuando el decreto-ley se dicte ante incumplimientos del Estado español del derecho comunitario –a causa de procedimientos de infracción abiertos por la Comisión Europea-, pues estamos ante problemas jurídicos que suscita la interpretación o cumplimiento de los actos y resoluciones emanadas de organizaciones internacionales o supranacionales.
La intervención del Consejo de Estado en estos casos coadyuvaría a evitar que el Gobierno tropezara dos veces con la misma piedra, a la hora de cumplir con el derecho comunitario.
Bibliografía del autor:
¿Qué hace la Comisión Europea cuando un Estado miembro incumple las sentencias del Tribunal de Justicia?
Diario La Ley, ISSN 1989-6913, Nº 10104, 2022
Sobre la mejora en la eficacia de la aplicación del derecho europeo en España
Documentos – Instituto de Estudios Fiscales, ISSN 1578-0244, Nº. 1, 2016
La incorporación del Derecho de la Unión Europea en España. Materiales para la reflexión
Editorial: Dykinson
ISBN: 978-84-9982-195-5
ISBN electrónico: 978-84-9982-195-5
Páginas: 480
Plaza de edición: Madrid. Fecha de la edición: 2011. Edición: 1ª