El 14 de agosto de 2024 la Defensora del Pueblo Europeo ha hecho pública la carta remitida a la presidenta de la Comisión Europea en el ámbito de la Investigación 208/2024/AML (Cómo abordó la Comisión Europea una solicitud de acceso público a documentos relacionados con unas vacaciones del presidente de la Comisión ).
Puede leerse en la carta (Carta del Defensor del Pueblo Europeo a la Comisión Europea sobre cómo abordó una solicitud de acceso público a documentos relacionados con unas vacaciones del presidente de la Comisión ):
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En su solicitud confirmatoria, la denunciante alegó que es inverosímil que la Comisión no disponga de ningún documento sobre la visita de su presidente al primer ministro de un Estado miembro. Afirma que esto es especialmente cierto teniendo en cuenta la respuesta separada que recibió a su carta de 12 de septiembre de 2023, en la que se afirmaba que la Dirección de Seguridad de la Comisión había garantizado su seguridad durante la visita, y que la visita perseguía mantener en profundidad conversaciones con el primer ministro griego. En opinión del denunciante, esto implica que los documentos relacionados con la visita, como los documentos que sirven de preparación o antecedentes para las conversaciones en profundidad con el primer ministro o los documentos relacionados con la logística y la seguridad de la visita, deben estar en poder de la Comisión.
Mi opinión preliminar es también que la organización de una visita del Presidente de la Comisión al Primer Ministro de un Estado miembro requeriría consultas e intercambios previos dentro de la Comisión, así como entre la Comisión y terceros. Como ya he señalado en el pasado, el hecho de que un documento haya sido registrado en el sistema de gestión documental de la entidad no es determinante para determinar si está comprendido en el ámbito de aplicación de una solicitud de acceso público.
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No es la primera vez que la Comisión Europea utiliza este subterfugio para denegar el acceso a documentos que obran en su poder.
Así, en un reciente expediente de acceso (EASE 2024/1842) la Secretaría General de la Comisión Europea alegó lo siguiente al resolver una solicitud confirmatoria:
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En consecuencia, la Secretaría General llevó a cabo una nueva búsqueda de los documentos solicitados.
Tras esta nueva búsqueda, la Secretaría General confirma que la Comisión no dispone de documentos que correspondan a la descripción que figura en su solicitud.
El artículo 2, apartado 3, del Reglamento dispone lo siguiente: «El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea».
El artículo 3, letra a), del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 dispone, además, que se entenderá por «documento» todo contenido, sea cual fuere su soporte, referentes a temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución.
Sin embargo, la institución no está obligada a registrar y conservar todos y cada uno de los documentos. De conformidad con el artículo 7, apartado 1, de la Decisión de la Comisión, de 6 de julio de 2020, relativa a la gestión de documentos y archivos, «[l]os documentos se incorporarán al registro si contienen información importante que no sea efímera o si pueden implicar acciones o seguimiento por parte de la Comisión o de uno de sus servicios».
Además, según jurisprudencia consolidada, «el derecho a acceder a los documentos de las instituciones se refiere únicamente a los documentos existentes y que estén en posesión de la institución de que se trate y […] el Reglamento (CE) n.º 1049/2001 no puede invocarse para obligar a una institución a crear un documento que no existe. De ello se infiere que […] una solicitud de acceso que obligara a la Comisión a crear un nuevo documento, incluso sobre la base de elementos que ya figuran en documentos existentes y en su poder, queda fuera del ámbito del Reglamento (CE) n.º 1049/2001»[1].
(1) Asimismo, existe una presunción de legalidad otorgada a la declaración de la institución de que los documentos no existen[2]. Esta presunción sigue siendo de aplicación a menos que el solicitante pueda refutarla mediante pruebas pertinentes y concordantes[3]. A este respecto, la mera sospecha de la existencia de un documento no basta para cuestionar la presunción de legalidad otorgada a la declaración de la institución[4].
En este caso, las comunicaciones informales entre el personal en relación con la denuncia CPLT (2023)… no se consideran documentos con arreglo a la política de la Comisión en materia de gestión de documentos. Por su naturaleza, se trata efectivamente de comunicaciones internas informales no validadas por la jerarquía, ya que su resultado final se recoge en la versión final registrada de los documentos formales adoptados en relación con una denuncia.
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En segundo lugar, alega usted en su solicitud confirmatoria que la respuesta inicial de 17 de mayo de 2024 de la Dirección General de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales parece indicar que «existen documentos “de orden interno” y que se no consideran, por la Comisión, documentos sujetos al Reglamento (CE) n.º 1049/2001 porque no están registrados». Según usted, esto contradice el tenor del artículo 4, apartado 3, del Reglamento, que se refiere expresamente a un «documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella» y a un «documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución».
Además, se basa usted en la conclusión del Defensor del Pueblo Europeo en el asunto 1316/2021/MIG, según la cual el registro de un documento en el sistema de gestión de documentos de la institución carece de pertinencia con arreglo al artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001.
Sin embargo, la Comisión considera que el criterio de registro sí es pertinente. De conformidad con el artículo 2, apartado 3, del Reglamento, el documento debe «obrar en poder de una institución». Con el fin de mejorar la transparencia y facilitar la aplicación efectiva del Reglamento (CE) n.º 1049/2001, la Comisión ha creado un sistema de gestión de documentos para los contenidos que pueden considerarse «documentos» con arreglo al Reglamento. Este sistema es crucial para gestionar el gran volumen de documentos creados y recibidos por la Comisión, así como las numerosas solicitudes de acceso a tales documentos.
Por lo tanto, el registro de un documento en el sistema de gestión de documentos de la Comisión es pertinente, porque están registrados todos los documentos elaborados o recibidos por la Comisión relativos a sus políticas, actividades o decisiones, que contienen información importante, no son efímeros y entran en el ámbito de competencia de la institución. A este respecto, cabe recordar que, en caso de que la Comisión considere que un documento pertinente en su poder no se ha registrado por error en el sistema institucional de gestión de documentos, dicho registro puede tener lugar ex post si el documento cumple los criterios pertinentes.
Siguiendo el mismo razonamiento, si un documento elaborado o recibido por la Comisión no contiene información importante, es efímero o no entra en el ámbito de competencia de la institución, no cumple los criterios de registro y, por lo tanto, no se registra. Estos documentos efímeros de corta duración no se conservan y, en consecuencia, no obran en poder de la institución con arreglo al artículo 2, apartado 3, del Reglamento.
Esta es la razón por la que, en este caso, la Dirección General de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales se refirió a la falta de documentos «registrados» en su respuesta inicial. En ocasiones, las comunicaciones internas o los correos electrónicos pueden considerarse documentos que obran «en poder de la Comisión» si cumplen los criterios de registro. Como ya se ha explicado, mientras que la Decisión de la Comisión relativa a la gestión de documentos establece que «[l]os documentos se incorporarán al registro si contienen información importante que no sea efímera o si pueden implicar acciones o seguimiento por parte de la Comisión o de uno de sus servicios», las directrices aplicables también aclaran que los correos electrónicos no cumplen esos criterios si se distribuyen en el marco de un intercambio de pareceres preliminar informal entre colegas o si contienen iteraciones de un documento preliminar cuyo contenido está incorporado o ha sido sustituido por otros documentos.
Los correos electrónicos encontrados por la Dirección General de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales en relación con la denuncia CPLT (2023)… pertenecen a esa segunda categoría. En efecto, no formaban parte de consultas formales y, en cualquier caso, el resultado de tales comunicaciones se incorporó a las cartas previas al archivo y de archivo enviadas al denunciante, que no entran en el ámbito de la solicitud de acceso a los documentos.
Por consiguiente, la Secretaría General cree que la Dirección General de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales tramitó adecuadamente su solicitud. Así pues, su conclusión sobre la falta de un documento pertinente que entra en el ámbito de su solicitud, que usted cuestiona, está justificada y se ajusta a la práctica habitual.
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Relacionado:
[1] Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 2017, CB/Comisión, C-491/15 P, EU:C:2017:5, apartado 31.
[2] Sentencias de 23 de abril de 2018, Verein Deutsche Sprache/Comisión, T-468/16, EU:T:2018:207, apartados 35 y 36, y de 30 de enero de 2019, Verein Deutsche Sprache/Comisión, C-440/18, EU:T:2019:77, apartado 14.
[3] Ibid.
[4] Sentencia del Tribunal General de 23 de abril de 2018, Verein Deutsche Sprache/Comisión, T-468/16, EU:T:2018:207, apartado 37.