Según nuestro Diccionario, “chiquilicuatre”: “Persona, frecuentemente joven, algo arrogante y de escasa formalidad o sensatez”.
Dictamen del Consejo de Estado de 23 de junio de 2022 sobre el “Anteproyecto de Ley para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI” (Número de expediente: 901/2022. IGUALDAD).
“IV.- TRAMITACIÓN DE LA NORMA
En lo que hace a la tramitación de la norma, procede hacer algunas consideraciones.
Como primera cuestión, en relación con la urgencia con la que se ha acordado la consulta, considera el Consejo de Estado que, dada la complejidad del anteproyecto y de las cuestiones que plantea, hubiera sido adecuado contar con un tiempo mayor para la emisión del dictamen, lo que hubiera permitido además recabar el dictamen del Pleno en lugar de la Comisión Permanente, cuya intervención hubiera enriquecido sin duda tanto el debate como el dictamen que, en definitiva, se emite.
Según se señala en la memoria, el propósito inicial fue elaborar dos leyes diferenciadas, una que regulara con carácter general todos los aspectos comunes relativos a la garantía de la igualdad efectiva y los derechos de todas las personas LGTBI y otra referida a los aspectos específicos que requiere la garantía de los derechos de las personas trans. Sin embargo, posteriormente se decidió incluir en un único texto normativo toda la regulación.
En todo caso, se ha llevado a cabo el trámite de consulta previa en relación con cada uno de los dos anteproyectos inicialmente redactados, conforme a lo previsto en el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno y en el artículo 131 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; dentro de dicho trámite se recibieron múltiples observaciones que no constan en el expediente -como hubiera sido adecuado-; no obstante, la memoria recoge un resumen de dicho trámite y uno de sus anexos analiza algunas de las aportaciones realizadas.
Posteriormente, una vez elaborado el primer texto, la memoria señala que se llevó a cabo el trámite de audiencia y participación pública. En relación con dicho trámite, sin embargo, deben señalarse dos cosas:
– En primer lugar, del expediente no resulta cómo se ha llevado a cabo dicho trámite. Así, en efecto, si la memoria señala cómo se practicó la consulta previa, mediante consultas anunciadas en la página web del departamento, en lo que hace al trámite de audiencia, lo único que se dice es que «se sustanció el trámite de audiencia e información pública entre el 26 de julio de 2021 y el 16 de agosto de 2021». También ha de reseñarse que alguna organización, cuyo escrito de alegaciones se ha incorporado al expediente (si bien no en el momento inicial, sino con posterioridad), manifiesta que «el plazo se ha abierto en pleno periodo estival, sin ningún tipo de publicidad ni mención en las redes sociales del Gobierno, nota de prensa ni publicación en web oficial».
– En segundo lugar, aunque la memoria hace referencia a que se habían recibido muchas alegaciones (más de 6.700 correos), únicamente se han incluido en el expediente poco más de una decena de escritos de organizaciones, la mayor parte -aunque no todos- en sentido análogo en sus consideraciones acerca de la ley; posteriormente, mediante oficios de 7 y 8 de junio, fueron completadas con otros tres escritos. No resulta del expediente cuáles han sido los criterios para seleccionar los escritos que se han mandado. Debe señalarse, a este respecto, que si bien es cierto que se señala en la memoria que se presentaron más de 6.700 aportaciones, también se indica que menos del 2 % (esto es, menos de 132) procedían de organizaciones. Por lo demás, aunque la memoria adjunta un anexo de valoración de las observaciones, solo hace referencia a las efectuadas por unas pocas organizaciones, en relación con las cuales se limita a señalar si se han aceptado o no, sin explicar las razones para ello.
Ya en el Consejo de Estado el expediente, se han recibido varios escritos de alegaciones, no incorporados inicialmente, y han presentado escrito las dos entidades a que se hace referencia en el antecedente cuarto del presente dictamen.
En tales condiciones, el Consejo de Estado no puede pronunciarse acerca de si el trámite se ha llevado a cabo en condiciones adecuadas, dada la existencia de consideraciones críticas al respecto que el expediente no aclara; y también ha tenido un acceso limitado a las manifestaciones realizadas en el trámite de audiencia que, ciertamente, condiciona las posibilidades de conocer las distintas opiniones presentadas y, desde luego, resta efectos a la información pública, que, en la tramitación de la norma constituye hoy una exigencia fundamental -vinculada, en última instancia, con el artículo 105 de la Constitución Española-. Dada la urgencia de la consulta, habida cuenta de que la norma será objeto de tramitación parlamentaria, se ha considerado que no era adecuada su devolución para que fuera completado, sin perjuicio de que deba recalcarse la necesidad de cumplir escrupulosamente las reglas de remisión de las consultas, con el fin de permitir al Consejo de Estado un conocimiento más amplio de las principales cuestiones suscitadas durante la tramitación.
No obstante lo anterior, debe llamar la atención el Consejo de Estado sobre la necesidad de remitir los expedientes completos, dejando reflejo adecuado de la tramitación llevada a cabo, de forma que permita conocer de forma suficiente el contenido de los distintos trámites que han jalonado el procedimiento.
Consta que se ha consultado a las comunidades autónomas. Han sido muchas las comunidades autónomas que han presentado observaciones, que han sido reseñadas, de forma acaso excesivamente sucinta, en los anexos de la memoria.
El proyecto ha sido consultado a los distintos departamentos, y se ha recabado el informe de diversos órganos y organismos, entre los cuales cabe citar, en particular, la Agencia Española de Protección de Datos, el Instituto Nacional de Estadística, el Consejo Económico y Social (ex artículo 7.1.1.1.a) de la Ley 21/1991, de 17 de junio, por la que se crea el Consejo Económico y Social) y el Consejo General del Poder Judicial (artículo 561.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial). En relación con Consejo Fiscal (artículo 14.4.j) de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal), se recabó su informe, habiéndose reiterado dicha petición, sin que se haya llegado a emitir, por lo que se ha continuado la tramitación; cabe lamentar la ausencia de este informe, dada la importancia que en el anteproyecto tienen las cuestiones que afectan, entre otros, al interés superior del menor. Se incluye el informe la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, a algunas de cuyas observaciones se hará referencia posteriormente, y de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local, en los términos que han sido ya adelantados en el apartado II anterior. En fin, resultaba también preceptiva y se ha producido la intervención del Consejo de Participación de las Personas lesbianas, gais, trans, bisexuales e intersexuales (LGTBI), creado por Orden IGD/577/2020, de 24 de junio, y cuya regulación se incorpora ahora al anteproyecto, y cuyas observaciones se incluyen asimismo en el expediente.
Por último, cabe hacer referencia a la aprobación previa de la ministra de Hacienda y Función Pública, y el informe de las secretarías generales técnicas de los departamentos coproponentes (Ministerio de Igualdad y Ministerio de Justicia). Por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Igualdad se ha manifestado la conformidad de dicho departamento con el anteproyecto, para su elevación al Consejo de Estado. Llama la atención, sin embargo, el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, que, como se ha dicho, es coproponente, y en el cual se hacen observaciones al texto, algunas de gran relevancia como luego se verá -como la que se refiere, por ejemplo, al artículo 17, en relación con la prohibición de terapias de conversión-. Lo correcto hubiera sido que, antes de remitir la consulta al Consejo de Estado, se hubiera cerrado el texto del anteproyecto, lo que exigía un pronunciamiento del Ministerio de Igualdad sobre tales observaciones y un acuerdo final sobre el texto que el expediente no refleja. No obstante, dado que sí que se ha incorporado un escrito de dicho departamento manifestando la conformidad del citado departamento para consultar al Consejo de Estado (en escrito de la misma fecha que el informe, de 3 de junio de 2022), se estima que no existe obstáculo para la emisión del dictamen.
Por otra parte, es preciso llamar la atención acerca de algunas observaciones y consideraciones realizadas por algunos de los departamentos que, sin embargo, no se han cerrado en la tramitación o, cuanto menos, no hay reflejo suficiente de ello en el expediente.
Así, en particular, resulta particularmente relevante la conclusión recogida en el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, en el que, a la vista del impacto presupuestario de la norma, se señalaba lo siguiente:
«Como conclusión de los expuesto (…) no es posible un pronunciamiento completo desde un punto de vista presupuestario al faltar datos sobre la estimación de costes, sobre cómo se financiarán dichos costes, o sobre los órganos u organismos afectados por las medidas que suponen incremento presupuestario (…)»
Estima el Consejo de Estado que de forma previa a la elevación de un anteproyecto al Consejo de Ministros -y también a la remisión al Consejo de Estado- deben quedar claramente resueltos aquellos aspectos que resultan fundamentales no solo para la aprobación, sino también para la aplicación posterior de la ley, como son los presupuestarios. Se llama la atención, por lo tanto, acerca de la necesidad de resolver estos aspectos y de evitar la realización de la consulta cuando el texto puede estar sujeto a cambios derivados de aspectos tan relevantes como el expuesto.
En relación con las cuestiones señaladas, y en particular con las relativas al informe del Ministerio de Justicia y del Ministerio de Hacienda y Función Pública, considera el Consejo de Estado que debe llamar la atención sobre la exigencia de completar la tramitación de forma previa a la solicitud de la consulta, con el fin de permitir contar con un texto cerrado.
En el expediente se incluye la correspondiente memoria expresiva de los fines perseguidos y en la que, entre otros aspectos, se han considerado las principales alternativas, no solo de técnica regulatoria, sino también sustantivas o de regulación; también se valoran los impactos del anteproyecto en el ámbito económico y social, con particular referencia al impacto por razón de género, en la infancia y adolescencia y en la familia.
No obstante, se echa en falta en la memoria, en línea con la observación realizada por el Ministerio de Hacienda y Función Pública, una evaluación más acabada de los importantes impactos económicos y, sobre todo, presupuestarios que va a tener el anteproyecto, impactos que resultan patentes a partir del relevante contenido del anteproyecto. Igualmente, resulta necesario que se cuente con los recursos necesarios para la aplicación efectiva de la Ley.
Por otra parte, cabe destacar que la memoria, si bien no prevé la evaluación ex post de la norma, sí que recuerda que, conforme a lo dispuesto en el propio anteproyecto (artículo 10), se llevará a cabo una evaluación de la Estrategia Estatal para la Igualdad de Trato y No Discriminación de las personas LGTBI. No obstante, se estima que sería conveniente someter a evaluación ex post algunos de los contenidos de la norma, que pueden tener consecuencias relevantes y han dado lugar a importantes evaluaciones en el Derecho comparado, como es el caso de las reglas recogidas en el artículo 19 en relación con la atención sanitaria integral a personas intersexuales, en particular en lo que hace a los menores de edad. A este respecto, cabe constatar, en efecto, que algunos de los aspectos de la norma, como es, en particular, el del artículo citado, ha dado lugar a importantes evaluaciones en otros países europeos (como es el caso de Finlandia), dando lugar en algunos casos a la reconsideración de algunas de las normas o protocolos aplicados en dicho ámbito”.