Hoy ha tenido lugar, en la sede de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, la apretada Jornada, organizada por la misma, en colaboración con el Consejo de Estado, sobre
EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE DISPOSICIONES GENERALES DESDE LA PERSPECTIVA DEL CONSEJO DE ESTADO
(Apuntes tomados a vuelapluma, a pesar de la ínfima calidad del sonido de la transmisión por YouTube https://www.youtube.com/watch?v=2v0hY6Ija6Y ).
La presentación ha estado a cargo de Juan Alfonso Santamaría Pastor, Académico de Número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas; quien ha subrayado la importancia creciente del procedimiento, lejos de la extrema lenidad de los trámites de elaboración y de sus consecuencias de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, aunque ha advertido que a día de hoy algunos siguen entendiendo que los trámites de elaboración de las normas son una molestia obligada.
La falta de procedimiento da lugar a disparates, de los que ha puesto algún ejemplo. La elaboración de disposiciones generales es una labor de extrema gravedad. La suma de audiencias e informes es una exigencia para no errar. Las Administraciones autoras de las disposiciones reciben los informes negativos como impertinencias a desechar o a responder de manera airada.
Víctor Torre de Silva, Letrado Mayor del Consejo de Estado (“Las memorias del análisis de impacto normativo”), ha dado un repaso a los orígenes de la MAIN en los Estados Unidos y su desarrollo también en el entorno de la OCDE, hasta las previsiones sobre legislar mejor en el ámbito de la Unión Europea; así como su origen y desarrollo en España y su tratamiento jurisprudencial. En 2018 el Tribunal Supremo anula una norma –reglamentaria- por no analizarse el impacto familiar; comenzando así una tendencia anulatoria por los defectos o falta de análisis o justificación de ciertas normas.
La Ley de Transparencia exige la publicación en el Portal de Transparencia de las MAIN y esto no se hace en numerosas ocasiones, lo que supone opacidad.
Se usa frecuentemente la expresión “NO TIENE IMPACTO”, sin rigor, para no justificar.
Propuestas: Entre otras, todas las MAIN deben publicarse en el Portan de Transparencia; deben podarse algunos impactos innecesarios; actualización de la guía de análisis.
Iñigo Coello de Portugal, Letrado Mayor del Consejo de Estado (“El trámite de audiencia”), ha subrayado que el procedimiento para decidir forma parte de la decisión (los procedimientos de decisión integran la decisión).
Realiza un repaso histórico-jurídico del trámite de audiencia. El artículo 105 de la Constitución inicia un cambio jurisprudencial desde la aplicación de la Ley de Procedimiento de 1958.
Matiza que no es lo mismo audiencia que información pública. Su intervención se ha centrado, en su mayor parte, en el tema de la audiencia a las partes directamente interesadas y en ámbito reglamentario.
El artículo 26 de la Ley del Gobierno generó un nuevo modo de entender la información pública.
En la mesa redonda (ponencias 1ª y 2ª)
Iñigo Coello. Hacienda convirtió las leyes en reglamentos. Es más fácil sacar una ley que un reglamento.
Diferencia entre la audiencia y la información pública. La información pública tiene como objetivo elaborar una buena norma y la audiencia el de salvaguardar los intereses de los afectados.
Leopoldo Calvo-Sotelo, Letrado Mayor del Consejo de Estado (“El informe de la Secretaría General Técnica”).
Este informe se distingue de los demás informes por sus propias características y por la posición institucional de la Secretaría General Técnica (órgano consultivo). Es fundamental, o debería serlo, para reparar el camino del dictamen del Consejo de Estado.
Es un informe final o de cierre, sobre la última versión del proyecto normativo. Es el informe sintético (visión de conjunto) que se hace cargo del conjunto del proyecto.
A juicio del Consejo de Estado, el informe de la SGT debe realizar un análisis sistemático del anteproyecto y la Memoria de Análisis de Impacto Normativo y observaciones al mismo.
En los expedientes interministeriales es muy importante el diálogo entre las Secretarías Generales Técnicas.
Su función consiste en “encenderle luces al Consejo de Estado”. “La Secretaría General Técnica ha advertido sin éxito…”, puede leerse en algún dictamen del Consejo de Estado.
Contribuye al planteamiento del problema, sobre el que el Consejo de Estado deberá dictaminar. No debe ser un informe-inventario, sino un relato bien construido: planteamiento, nudo y desenlace.
Función lingüística. Lo que no es claro, no es jurídico. La SGT debe asumir el deber de claridad en la redacción de la norma, pues el órgano proponente, buen conocedor de su sector, precisamente por ello, no explicará algunas cosas, dándolas por supuestas. La SGE debe proponer redacciones alternativas, que se ofrecen entrecomilladas.
José Luis Palma Fernández, Letrado Mayor del Consejo de Estado (“Los dictámenes urgentes”).
Las Memorias anuales del Consejo de Estado son muy relevantes.
Ha explicado el recorrido en la elaboración de un dictamen del Consejo de Estado. No es el mismo resultado el del dictamen elaborado en 72 horas al del elaborado en dos meses.
Se acumulan en el Consejo de Estado todos los retrasos en la tramitación anterior a la remisión al Consejo.
El expediente remitido al Consejo ha de remitirse completo. El plazo cuenta desde entonces.
El Consejo viene exponiendo al Gobierno, desde hace tiempo, que las declaraciones de urgencia se hagan restrictivamente. Sin embargo, ahora opera de modo sistemático el recurso a la declaración de urgencia en la consulta sobre disposiciones generales.
La urgencia afecta al nivel y a la calidad de la consulta.
Cada quince días hay una superurgencia.
Reflexiones prácticas de técnica normativa. La urgencia debe ser excepcional y suficientemente motivada (lo que generalmente no acontece).
Con la declaración de urgencia, hay una lesión a la seguridad jurídica y a los derechos del administrado, por ejemplo, cuando la tramitación previa de la norma dura mucho tiempo y se pide dictamen urgente al Consejo. Mala planificación normativa.
En muchos casos, desde el órgano consultante se impide la intervención del Pleno del Consejo, al pedir dictámenes urgentes (por ejemplo, en asuntos de Derecho europeo).
José María Jover Gómez-Ferrer, Letrado Mayor del Consejo de Estado (“Evaluación expost de las normas”).
Es una evaluación de economistas, de técnicos.
Debe ser sincera y honesta.
Señala que, en España, hay muchas insuficiencias respecto a este tipo de evaluaciones.
En la mesa redonda (ponencias 3ª, 4ª y 5ª)
Juan Alfonso Santamaría Pastor. La Secretaria General Técnica se encuentra en una posición delicada y, por ello, viene a decir que no se pueden “pedir peras al olmo”. El ponente replica y reconoce que la SGT no puede remar en contra del anteproyecto, aunque siempre hay maneras de “encender las luces al Consejo de Estado”.
Benigno Pendás se queja de lo habitual que está siendo prescindir del Pleno del Consejo.
Subraya que se puede hacer un magnífico manual de técnica normativa a raíz de los dictámenes y aportaciones del Consejo de Estado.
La Jornada ha sido clausurada por Benigno Pendás García, Presidente de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Ha señalado que la seguridad jurídica no solo es un deseo, sino una exigencia constitucional. La calidad de las normas se ha ido deteriorando lentamente. Las normas son cada vez peores.
EN MI MODESTA OPINIÓN, aparte del evidente interés de todas las intervenciones, la más relevante y crítica ha sido la de José Luis Palma Fernández, relativa a los dictámenes urgentes. Y ello, porque considero que, hoy, el Consejo de Estado es considerado por la autoridad consultante como una molestia obligada, un mero trámite de obligado cumplimiento, del que debe pasarse de puntillas y, si es posible, sin publicidad. Por ello, se trata de pasar cuanto antes por este trance.
Asimismo, me parece muy relevante la observación de Benigno Pendás sobre que se puede hacer un magnífico MANUAL DE TÉCNICA NORMATIVA a raíz de los dictámenes y aportaciones del Consejo de Estado. Pues, manos a la obra, puesto que el Consejo ya lo tiene hace tempo solicitado.
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