T R I B U N A L S U P R E M O. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera. Sentencia núm. 301/2026. Fecha de sentencia: 11/03/2026. Tipo de procedimiento: R. CASACION. Número del procedimiento: 8005/2024. Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde.
“SEXTO. Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones de interés casacional.
En respuesta a la cuestión referida a la aplicación del Reglamento 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, debe afirmase que dicho Reglamento, no resulta de aplicación a las solicitudes de acceso a información pública que obren en poder de la administración española. Y tampoco resulta necesario consultar a las instituciones europeas cuando la información no tiene su origen en la actividad de una institución, sino que se ha elaborado por las autoridades nacionales con total autonomía respecto a la actividad desplegada por las instituciones europeas.
En respuesta a la segunda de las cuestiones de interés casacional, se considera que el límite previsto en el art. 14.1 de la Ley de Transparencia, relativo al perjuicio a «las relaciones exteriores», puede aplicarse cuando se trata de una información incluida en convenios internacionales suscritos con terceros Estados.
La determinación de cuando puede dañar dichas relaciones goza de un margen de discrecionalidad, ya que entran en juego factores complejos y diversos, pero no puede admitirse que el conocimiento de todo convenio o acuerdo internacional puede restringirse sin otra explicación que la mera invocación genérica de este límite, desconectada del objeto del convenio y de la información solicitada.
La intervención de un tercer Estado en la elaboración de un convenio no implica que su contenido deba ser secreto o que la información referente al mismo pueda ser denegada invocando genéricamente el posible daño a las relaciones exteriores y/o la perdida de fiabilidad para futuros compromisos”.
Puede leerse en los fundamentos jurídicos de la sentencia:
“TERCERO. Sobre el acceso a la información y sus límites.
El derecho de acceso de los ciudadanos a la información está reconocido tanto en el ordenamiento de la Unión Europea ( artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y artículo 2.1 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión), como en el ámbito del derecho interno ( artículo 105.b/ de la Constitución y artículo 12 de la de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno) en términos muy amplios.
Se establece así un principio general de acceso a los documentos públicos en posesión de las autoridades públicas que trata de reforzar y ampliar la transparencia de la actividad pública.
Es cierto que la Ley 19/2013 establece una serie de límites cuando el acceso a la información solicitada suponga un perjuicio para diferentes intereses públicos o privados que se contemplan en el artículo 14 de dicha norma.
Pero esta Sala viene declarando de forma reiterada, desde nuestra STS nº 1547/2017, de 16 de octubre (casación 75/2017, F.J. 6), y en otras muchas posteriores – SsTS nº 714/2023, de 29 de mayo (casación 373/2022), nº 1653/2023, de 11 de diciembre (casación 628/2022), nº 579/2024, 8 de abril (casación 681/2022) y nº 1119/2025, 11 de septiembre (casación 7878/2024)- que «[…] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1».
Es más, tal y dispone el art. 14.2 de dicha norma «la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso».
De forma que, cuando se pretende denegar el acceso a una información, se deben explicar las razones por las que dicho acceso puede menoscabar, de forma concreta y especifica, los intereses protegidos en alguno de los límites previstos en el art. 14 de la Ley 19/2013.
En el supuesto que nos ocupa, la Administración adujo dos límites previstos en el art. 14.1.c) «Las relaciones exteriores» y 14.k) «La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión».
CUARTO. Sobre la garantía de confidencialidad y el secreto en el proceso de toma de decisiones.
La Administración argumentó, en primer lugar, que la divulgación del texto completo del convenio con Andorra y de los restantes convenios referidos a la donación o venta de vacunas con terceros estados podía vulnerar la obligación de secreto requerido en los procesos de toma de decisión.
El artículo 14.k) de la Ley 19/2013 establece como límite que el acceso a la información suponga un perjuicio para «La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión».
Este Tribunal considera que el conocimiento del texto íntegro de un convenio internacional, en la medida en que recoge un acuerdo ya alcanzado, no tiene en principio, y al margen de toda otra consideración, incidencia en el proceso de toma de decisiones.
Tanto la iniciativa como la conclusión de un acuerdo internacional corresponde al ejecutivo, por lo que, si bien este motivo podría avalar un acceso limitado a la participación del público en el proceso de negociación y en los documentos que se intercambian en esta fase, una vez firmado el convenio no existen razones para que ese acuerdo no pueda ser conocido en su integridad.
Esta objeción ha de entenderse referida a los procesos de negociación en curso o cuando existen varios procesos que operan paralela o sucesivamente, pero no resulta oponible cuando el proceso de negociación ya está finalizado y no existe constancia, ni se aduce, que el contenido de este convenio pudiera poner en peligro la negociación en curso o negociaciones futuras.
Es más, aunque se admitiese que el contenido de una información relativa a un convenio concreto pudiera afectar a otros procesos de negociación entablados o que está previsto iniciar en un futuro cercano, por lo que la información suministrada respecto de uno de ellos puede condicionar al resto, esta objeción debe ser concretada, especificando que parte de la información puede condicionar negociaciones futuras y que negociaciones existen sobre este extremo que puedan resultar perjudicadas.
Por otra parte, esta limitación tiene un alcance temporal limitado sin que se pueda demorar la entrega de la documentación de forma indefinida ya que deja de tener relevancia limitativa cuando los procesos de negociación sobre el objeto sobre los que se pide la información y sobre los que se suscribió el convenio – en nuestro caso la venta de vacunas para luchar contra el virus del covid-19- han dejado de producirse.
Finalmente, tampoco la Administración aporta datos o razones concretas que permitan sostener que el contenido del convenio, o alguna de sus partes, contiene información confidencial. Ningún razonamiento concreto se ha esgrimido en tal sentido sin que la mera presencia de un tercer Estado permita entender por sí misma que el contenido de un tratado o convenio sea confidencial. Antes, al contrario, los Tratados internacionales de carácter normativo han de publicarse íntegramente (art. 23 y 24 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre de Tratados y otros Acuerdos internacionales). Y los acuerdos internacionales no normativos si bien no necesitan publicarse íntegramente en el BOE se inscriben en un registro administrativo (art. 48).
La Administración también en este caso debió especificar qué información concreta y porqué razones se consideraba confidencial, sin que baste una genérica mención de este límite para que opere de forma automática”
QUINTO. Sobre el posible perjuicio a las «relaciones exteriores».
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No cabe duda, por tanto, que existe el derecho de acceso a la información pública generada en esta esfera de la actividad del Estado que obre en poder de la Administración pública. Pero, también operan sus límites, entre ellos los supuestos en los que la información solicitada pueda comprometer las relaciones exteriores, por lo que el acceso a la información puede denegarse cuando se proporcionen razones suficientes, aunque no alcancen un alto nivel de detalle y concreción, que permitan entender de forma razonable y verosímil que la información solicitada pueda causar un perjuicio a las relaciones exteriores de España.
La aplicación de este límite exige una motivación que explique por qué la divulgación de una información concreta puede afectar negativamente a dicho interés público. No basta con invocar de forma genérica este límite, siendo necesario que se exponga un perjuicio razonable, sin que baste un mero perjuicio hipotético. Además, esta restricción debe ser adecuada y proporcional al interés público que se trata de proteger, y ello porque los límites analizados no deben traspasar lo que es adecuado y necesario para el cumplimiento del objetivo perseguido.
Y así lo ha afirmado también el TJUE en su sentencia 3 de julio de 2014 (C-350/12 Consejo de la Unión Europea c Sophie in’t Veld apartado 52) cuando se solicita el acceso a la información obrante en sus instituciones «En efecto, por una parte, cuando la institución afectada decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación se le ha solicitado, debe, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 que invoca dicha institución. Además, el riesgo de dicho menoscabo debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético (sentencia Consejo/Access Info Europe, EU:C:2013:671, apartado 31 y jurisprudencia citada)».
…/…”
En el mismo sentido, pueden verse las sentencias 295/2026, de 10 de marzo y 296/2026, de 10 de marzo.
Relacionado:
Derecho de acceso a los expedientes legislativos de la UE en curso y a los que pueden constituir la base de una iniciativa legislativa (II). Diario La Ley, número 10.904, 16 de marzo de 2026.
El dificultoso acceso a los documentos legislativos del Consejo de la UE. Diario La Ley, nº 10.852, 22 de diciembre de 2025.
Contribución a la Consulta pública previa sobre el Anteproyecto de Ley de Administración Abierta. Blog Hay Derecho, 15 de septiembre de 2025.
La transparencia en los tiempos del cólera. Diario La Ley, nº 10.759, 8 de julio de 2025.
Derecho de acceso a los documentos que evalúan el impacto de una STJUE y que pueden constituir la base de la iniciativa legislativa de la Comisión Europea. Un caso de interés. Diario La Ley, nº 10.721, 13 de mayo de 2025.
Un Consejo de Estado poco transparente. Almacén de Derecho, 25 de abril de 2025. Publicado también en Confilegal, el 28 de abril de 2025, bajo el título: El miedo a la transparencia: Los dictámenes del Consejo de Estado.
Incumplimiento grave, manifiesto y consciente de las resoluciones del Consejo de Transparencia: si no es prevaricación, se le parece mucho. Hay Derecho, 11 de abril de 2025.
El acceso oportuno a los documentos legislativos (“huella normativa”) para el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la participación y el escrutinio en los asuntos públicos. CEFLegal. Revista Práctica de Derecho, nº 287, diciembre de 2024.
El Consejo de Transparencia fija criterio (leading case) sobre el acceso oportuno a los documentos legislativos en curso. Diario La Ley, nº 10.610, 18 de noviembre de 2024.
Congreso: muchas lenguas, pero poca transparencia. Vozpopuli.com. 1 de octubre de 2023.
Defensa del Estado de Derecho en los programas electorales de PSOE y PP. Vozpopuli.com. 11 de julio de 2023.
¿Por qué se oculta o no se publica a tiempo la “huella normativa”? Vozpopuli.com. 14 de junio de 2023.
Huella normativa. Los principios de publicidad y transparencia del procedimiento legislativo. Lecciones para España. Diario La Ley, nº 10.231, 17 de febrero de 2023.
La publicidad de los dictámenes del Consejo de Estado (II). Blog Hay Derecho, 16 de febrero de 2023.
La publicidad de los dictámenes del Consejo de Estado. Blog Hay Derecho, 12 de diciembre de 2022.
Transparencia en los contactos con los grupos de presión. El acceso a los documentos. Un ejemplo relativo a la Comisión Europea. Blog Hay Derecho, 25 de septiembre de 2022.
La toma de decisiones públicas. La transparencia de la “huella normativa” (II). Blog Hay Derecho, 4 de julio de 2022.
“Que no quede huella”. La transparencia en la toma de decisiones públicas. Diario La Ley, nº 9916, 20 de septiembre de 2021.
La toma de decisiones públicas. La transparencia de la “huella normativa”. Blog Hay Derecho. 17 de abril de 2021.
Transparencia del Consejo de ministros. almacendederecho.org, 27 de noviembre de 2016.