(Reproducción de mi artículo publicado en Expansión, 5 de agosto de 2022).
Ya en su primer Informe sobre la situación del Estado de Derecho en la Unión Europea, la Comisión señaló que “el Estado de Derecho está consagrado en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea como uno de los valores comunes a todos los Estados miembros y que dicho principio engloba el principio de legalidad, que implica un proceso de promulgación de leyes transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendición de cuentas”. Hoy existe un consenso general y jurisprudencial en considerar que el principio democrático incluye la participación pública, a través de consultas, de las partes interesadas o afectadas por las iniciativas legislativas.
El Gobierno, a través de los dos principales grupos parlamentarios que le sostienen, acaba de presentar en el Congreso la proposición de ley que permitirá gravar durante dos años a las grandes empresas energéticas y financieras de España. Creo que no yerra quien opine que dicha proposición de ley no ha sido elaborada por los grupos parlamentarios proponentes, sino que es posible que la hayan elaborado subrepticiamente en el seno del Ministerio de Hacienda.
Parece claro que el propósito de presentar esta iniciativa, anunciada por el Presidente del Gobierno en el reciente debate sobre el estado de la Nación, mediante el expediente de la proposición de ley y no del proyecto de ley gubernamental, no es otro que burlar el proceso democrático de elaboración de las normas. Dicha propuesta legislativa no ha sido sometida a ningún trámite de consulta pública a las partes interesadas o afectadas, ni al previo dictamen de ningún organismo público especializado o consultivo (Banco Central Europeo o Consejo de Estado), y carece de análisis de impacto normativo.
Dice la exposición de motivos de la Ley del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general de la Comunidad Autónoma del País Vasco (recientemente modificada), que “del mismo modo que el pensamiento liberal invirtió los términos del absolutismo regio y fundamentó la Ley en la razón y no en la desnuda voluntad incontrolada del monarca (nec voluntas sed ratio facit legem), en nuestro tiempo es imprescindible reforzar la racionalidad de las normas jurídicas, incorporando al proceso de reflexión que supone la elaboración de las mismas cuantos elementos y cuanta participación institucional y social contribuyan a facilitar y legitimar su función ordenadora, su inteligibilidad y su coherencia con los principios y las reglas que forman el orden jurídico en el que se insertan. De ese modo se garantiza la seguridad jurídica y la eficacia del ordenamiento y se evita la inflación normativa y la proliferación de disposiciones innecesarias e inútiles”.
Y en la reciente Resolución del Parlamento Europeo, de 7 de julio de 2022, sobre “legislar mejor: aunar fuerzas para mejorar la legislación”, puede leerse también “que unas evaluaciones de impacto ex ante y ex post, unas consultas públicas bien realizadas y el principio de «evaluar primero» son herramientas esenciales para un proceso legislativo bien fundado, de mejor calidad, eficiente, responsable y transparente que se adapte a las necesidades de los beneficiarios; que esto contribuye a cuantificar el impacto, también en términos de costes y beneficios; que dichas evaluaciones deben tener en cuenta los aspectos económicos, sociales y medioambientales con igual grado de detalle en el análisis y precisión, teniendo en cuenta tanto las pruebas cualitativas como cuantitativas, incluido también el impacto de las medidas estratégicas en los derechos fundamentales; que el Tribunal de Cuentas Europeo publicó en 2018 un Informe Especial con una serie de recomendaciones para mejorar la calidad de las revisiones ex post”
El viejo principio de “no hay tributación sin representación” (No taxation without representation) se completa hoy con la insoslayable participación pública y transparente en el proceso de elaboración de las normas.
Sin embargo, el legislador actual nos quiere acostumbrar a todo lo contrario: uso abusivo del decreto-ley, proposiciones de ley que crean tributos ex novo, incumplimiento de resoluciones del Consejo de Transparencia que obligan al Gobierno a entregar los documentos relativos a la huella normativa de los procesos prelegislativos, etcétera. Recientemente, sin éxito, el Pleno del Consejo del Poder Judicial tuvo que solicitar al Congreso de los Diputados que le permitiera emitir informe sobre la proposición de ley para reformar la LO 4/2021, de 29 de marzo, a fin de posibilitar que este Órgano Constitucional pueda proponer el nombramiento de dos magistrados del Tribunal Constitucional sin, al mismo tiempo, recuperar el resto de las competencias relativas al nombramiento de cargos judiciales que fueron limitadas por esa misma ley y, entre ellas, las de nombramientos de magistrados del Tribunal Supremo.
La proposición de ley del impuesto a las entidades financieras debería haber sido remitida, para su informe, al Banco Central Europeo, pues según la Decisión del Consejo de 29 de junio de 1998, las autoridades de los Estados miembros consultarán al BCE acerca de cualquier proyecto de disposición legal que entre en el ámbito de competencias del mismo en virtud de lo previsto en el Tratado. La referida propuesta contiene una previsión legal de prohibición de trasladar la carga tributaria a los clientes de los sujetos pasivos (entidades financieras), por lo que este impuesto podría afectar a la solvencia de las entidades.
No es de extrañar que esta forma anómala y antidemocrática de legislar, sin participación de las partes interesadas y de órganos consultivos como el Consejo de Estado, termine provocando un semillero de pleitos y conflictos, incluido –en su caso- procedimientos de infracción del Derecho de la Unión Europea. Algo tendrá esto que ver con que España lidere el ranking en procedimientos de infracción del Derecho europeo, como acaba de poner de manifiesto la Comisión en su último informe.