La Fundación Hay Derecho acaba de publicar mi estudio:
Dos importantes retos para la justicia europea
(Reafirmar su autoridad y reformular la doctrina Cilfit)
Nota Bene
La primera versión del estudio se redactó antes de que se dictaran por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea las recientes resoluciones:
- Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 6 de octubre de 2021, recaída en el asunto C-561/19 (Consorzio Italian Management / Rete Ferroviaria Italiana SpA Consorzio Italian Management / Rete Ferroviaria Italiana SpA).
- Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 2021, recaída en el Asunto 683/19 (Viesgo Infraestructuras Energéticas, S. L. et al).
Y antes de la Decisión de la Comisión Europea, de 2 de diciembre de 2021, de cerrar el expediente de infracción contra Alemania.
Finalmente, se han incorporado ambas sentencias y se han adaptado las Conclusiones a lo declarado por el TJUE en las mismas y a la Decisión de la Comisión.
El resumen de la versión inicial del estudio fue el siguiente:
¿Está en serio peligro el ordenamiento jurídico de la Unión Europea?
En su conocida sentencia de 5 de mayo de 2020, el Tribunal Constitucional alemán (BVerfG) ordenó al Bundesbank que detuviera las compras en virtud del PPSP (programa de compra de deuda del sector público. Public Sector Purchase Programme), si el Banco Central Europeo (BCE) no demostraba, en un plazo máximo de tres meses, que sus decisiones se ajustaban al principio de proporcionalidad. El TC alemán terminó archivando el asunto al considerar que el BCE había “subsanado” las deficiencias señaladas en su sentencia; poniendo así en tela de juicio la autoridad del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Después de más de un año desde la sentencia alemana, la Comisión Europea ha abierto un procedimiento de infracción contra Alemania, pues, según la Comisión, la Sentencia del Tribunal Constitucional alemán “ha violado los principios fundamentales del Derecho de la Unión, concretamente los principios de autonomía, primacía, eficacia y aplicación uniforme del Derecho de la Unión, así como el respeto de las competencias del Tribunal de Justicia consagrado en el artículo 267 del TFUE”.
La sentencia germana ha dado pie a que otros tribunales nacionales (el rumano y el polaco) cuestionen también la autoridad del TJUE. Como ha advertido la doctrina, “si alguno de los tribunales nacionales pretende imponer sus métodos nacionales de interpretación y control a los actos adoptados por las instituciones europeas en el ámbito de las competencias que tienen atribuidas, ese tribunal se arroga el puesto del Tribunal de Justicia y compromete la uniformidad en la interpretación y la aplicación de los tratados. ¿Qué sería de la igualdad entre los justiciables europeos si determinadas normas europeas se aplicasen en algunos Estados miembros y no en otros?”.
Por otra parte, entendemos de gran interés y compartimos la iniciativa del Abogado General señor BOBEK, en sus Conclusiones presentadas el 15 de abril de 2021 en el Asunto C‑561/19 (Consorzio Italian Management / Rete Ferroviaria Italiana SpA), en las que propone al Tribunal de Justicia de la Unión Europea revisar su jurisprudencia (criterios Cilfit) sobre la obligación de los tribunales nacionales de última instancia de plantear una cuestión prejudicial: El Tribunal de Justicia debería considerar que la existencia de esta obligación depende de que concurran tres requisitos: (i) una cuestión general de interpretación del Derecho de la Unión; (ii) respecto de la cual sea objetivamente posible más de una interpretación razonable; (iii) cuya respuesta no se pueda deducir de la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia.
También creemos que el Tribunal de Justicia de la UE debería clarificar la situación creada por la Sentencia nº 37/2019 de nuestro Tribunal Constitucional, que entendemos, por las razones que se exponen, contraria al Derecho de la UE, al endurecer los requisitos del acto claro y, en particular, del acto aclarado; al establecer un doble canon de enjuiciamiento (doble rasero), según se pretenda inaplicar o no la norma nacional en virtud de la interpretación del Derecho de la UE por el juez nacional.
A tratar de dar luz a estos asuntos se dedica el estudio.
CONCLUSIONES DEL ESTUDIO
PRIMERA.- El imponente edificio jurídico que constituye la Unión Europea, construido principalmente por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia[1] y basado en el principio de primacía, está a punto de colapsar, habiéndose puesto de forma grosera en tela de juicio la base jurídica misma de la UE por la Sentencia del Tribunal Constitucional alemán de 5 de mayo de 2020; seguida, como estaba anunciado, por las decisiones adoptadas por las jurisdicciones constitucionales de Rumanía y Polonia.
SEGUNDA.- El Tribunal de Justicia, para reafirmar su autoridad ahora cuestionada, depende de la iniciativa de la Comisión Europea, a través de la activación y diligente desarrollo del procedimiento de infracción, que ahora ha iniciado contra Alemania, que, en principio, debería culminar en un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia.
Según la Comisión, la Sentencia del Tribunal Constitucional alemán “ha violado los principios fundamentales del Derecho de la Unión, concretamente los principios de autonomía, primacía, eficacia y aplicación uniforme del Derecho de la Unión, así como el respeto de las competencias del Tribunal de Justicia consagrado en el artículo 267 del TFUE”.
TERCERA.- Respuesta rápida.- Dada la gravedad del asunto, que reviste una importancia fundamental para el ordenamiento jurídico de la Unión, y como se ha expuesto, no existe argumento plausible para que la Comisión demore la tramitación de la fase precontenciosa; debiendo, a nuestro juicio, agilizar el expediente y presentar la demanda por incumplimiento, con el fin de que el Tribunal de Justicia se pronuncie cuanto antes, ante la grave incertidumbre generada.
No obstante, como hemos visto, la Comisión Europea, mediante una decisión sui géneris, de 2 de diciembre de 2021, ha procedido a cerrar el procedimiento de infracción, en base a compromisos formales muy firmes de Alemania reconociendo claramente la primacía de la legislación de la UE y la autoridad del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
CUARTA.- En nuestra opinión, debería clarificarse también, al menos en sede parlamentaria, el papel desarrollado por el Banco Central Europeo en este asunto, pues, como se ha expuesto, el Tribunal Constitucional alemán se ha preocupado muy mucho de dejar claro que el BCE subsanó las deficiencias identificadas en su Sentencia de 5 de mayo de 2020. Es decir, se satisficieron los requerimientos de la sentencia.
QUINTA.- Entendemos de gran interés y compartimos la iniciativa del Abogado General señor BOBEK, en sus Conclusiones presentadas el 15 de abril de 2021 en el Asunto C‑561/19 (Consorzio Italian Management / Rete Ferroviaria Italiana SpA), en las que propone al Tribunal de Justicia de la Unión Europea revisar su jurisprudencia (criterios Cilfit) sobre la obligación de los tribunales nacionales de última instancia de plantear una cuestión prejudicial: El Tribunal de Justicia debería considerar que la existencia de esta obligación depende de que concurran tres requisitos: (i) una cuestión general de interpretación del Derecho de la Unión; (ii) respecto de la cual sea objetivamente posible más de una interpretación razonable; (iii) cuya respuesta no se pueda deducir de la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia.
El no planteamiento de la cuestión prejudicial por vulneración del artículo 267 TFUE tiene como respuesta judicial europea el recurso por incumplimiento, que es medio adecuado para reaccionar frente a una infracción puntual provocada por un órgano jurisdiccional nacional como consecuencia del no planteamiento de cuestión prejudicial cuando la misma era necesaria y obligatoria en el caso concreto.
En nuestra opinión, el Tribunal de Justicia, en su Sentencia de 6 de octubre de 2021 (Asunto C‑561/19. Consorzio Italian Management), ha desperdiciado la ocasión para revisar los criterios Cilfit, en los términos sugeridos por BOBEK, estableciendo únicamente una tímida aclaración.
SEXTA.- Como se ha visto, el Tribunal de Justicia de la UE, en su Sentencia de 14 de octubre de 2021, recaída en el Asunto 683/19 (Viesgo Infraestructuras Energéticas, S. L. et al), ha eludido pronunciarse sobre la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sentada en su Sentencia 37/2019, de 26 de marzo.
En nuestra opinión, el Tribunal de Justicia debería haber clarificado la situación creada por la STC 37/2019, que entendemos, por las razones expuestas, contraria al Derecho de la UE, al endurecer los requisitos del acto claro y, en particular, del acto aclarado; al establecer un doble canon de enjuiciamiento (doble rasero), según se pretenda inaplicar o no la norma nacional en virtud de la interpretación del Derecho de la UE por el juez nacional.
Aunque, desafortunadamente, nuestro Tribunal Supremo no aprovechó la ocasión para plantear convenientemente este asunto ante el Tribunal de Justicia, entendemos que la discusión al respecto era (y es) candente y muy oportuna, pues tiene íntima relación con los argumentos que el Abogado General señor BOBEK expuso al Tribunal de Justicia al sugerirle que reformule la doctrina Cilfit (alcance y naturaleza de la obligación de remisión prejudicial).
Creemos que el Tribunal Supremo actuó correctamente, a tenor de lo establecido por el Tribunal de Justicia en su Sentencia de 6 de octubre de 2021 (Asunto C‑561/19. Consorzio Italian Management), pues motivó correctamente su decisión de no plantear la cuestión prejudicial:
- A este respecto, del sistema instaurado por el artículo 267 TFUE, interpretado a la luz del artículo 47, párrafo segundo, de la Carta, se deduce que, cuando un órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno considera que queda dispensado de la obligación de plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, conforme al artículo 267 TFUE, párrafo tercero, porque concurre una de las tres situaciones mencionadas en el apartado 33 de la presente sentencia, la fundamentación de su resolución debe poner de manifiesto bien que la cuestión de Derecho de la Unión que se haya planteado no es pertinente para la solución del litigio, bien que la interpretación de la disposición del Derecho de la Unión de que se trate se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, o bien, a falta de tal jurisprudencia, que la interpretación del Derecho de la Unión se impone al órgano jurisdiccional nacional que resuelve en última instancia con tal evidencia que no deja lugar a ninguna duda razonable”.
BILIOGRAFÍA
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[1] En Costa/ENEL (STJUE de 15/07/1964) se dijo que “A diferencia de los Tratados internacionales ordinarios, el Tratado de la CEE creó un ordenamiento jurídico propio integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros […] y que vincula a sus órganos jurisdiccionales. Al instituir una comunidad de duración indefinida, dotada de Instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional y más en particular de poderes reales derivados de una limitación de competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, estos han limitado su soberanía y han creado así un cuerpo normativo aplicable a sus nacionales y a sí mismos». De todo ello se desprende que «al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente autónoma, no se puede oponer, en razón de su específica naturaleza original, una norma interna, cualquiera que sea esta, ante los órganos jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aquel pierda su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la Comunidad […] la transferencia realizada por los Estados (desde su ordenamiento jurídico interno en favor del comunitario) de los derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, entraña por tanto una limitación definitiva de su soberanía, contra la que no puede prevalecer un acto unilateral ulterior incompatible con el concepto de Comunidad».