Seguimos siendo campeones en incumplimiento del Derecho de la Unión Europea y en la adopción de chapuzas legislativas para tratar de remediar el récord, como la que se describe a continuación.
Para esta norma tan compleja:
- En el Consejo de Ministros del 18 de octubre se solicitó a la Comisión Permanente del Consejo de Estado la emisión de dictamen con carácter urgente, no más tarde del 27 de octubre de 2022, en relación con el Anteproyecto de Ley.
- En el Consejo de Ministros del 31 de octubre se solicitó la tramitación parlamentaria por el procedimiento de urgencia del Proyecto de Ley.
En el Boletín Oficial de las Cortes Generales de hoy (BOCG. Congreso de los Diputados, serie A, núm. 126-1, de 17/11/2022), aparece publicado el (121/000126) “Proyecto de Ley de trasposición de Directivas de la Unión Europea en materia de accesibilidad de determinados productos y servicios, migración de personas altamente cualificadas, tributaria y digitalización de actuaciones notariales y registrales; y por la que se modifica la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos”.
En cuya Exposición de motivos, puede leerse:
“I. La transposición en plazo de directivas de la Unión Europea constituye en la actualidad uno de los objetivos prioritarios establecidos por el Consejo Europeo. A este fin, la Comisión Europea somete informes periódicos al Consejo de Competitividad, a los que se les da un alto valor político por su función de medición de la eficacia y credibilidad de los Estados miembros en la puesta en práctica del mercado interior.
Asimismo, el Consejo Europeo, consciente de su importancia como elemento estructural del mercado interior, estableció en su momento como objetivos que cada Estado miembro debe transponer a su derecho interno, al menos, el 99 % de las directivas de mercado interior (Déficit 1) y como objetivo adicional, el 100 % de las Directivas de mercado interior que tuvieran un retraso en su transposición superior a dos años con respecto a la fecha de su vencimiento (Déficit 0).
Desde el verano de 2019 España no consigue cumplir con el objetivo del Déficit 1, presentando unos niveles de déficits que vienen oscilando desde el 1,1 % (invierno de 2019) al 2,2 % (invierno de 2021), y en lo que se refiere al Déficit 0, España lleva sin cumplir dicho objetivo desde el verano de 2017.
Además, el pasado 15 de julio se publicó el Informe Anual sobre Aplicación del Derecho de la UE correspondiente al año 2021, en el que España figuraba, a 31 de diciembre de 2021, como el Estado miembro con mayor número de procedimientos de infracción abiertos por la Comisión, con 105.
El cumplimiento de los objetivos de transposición en plazo resulta aún hoy más prioritario habida cuenta del nuevo escenario diseñado por el Tratado de Lisboa para este tipo de incumplimientos, para los que la Comisión puede pedir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea la imposición de importantes sanciones económicas de manera acelerada en base al artículo 260.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Cabe además recordar que, desde la introducción por la Comisión de un nuevo criterio de aplicación de dicho artículo en enero de 2017, en lo sucesivo, además de la multa coercitiva, se solicitará al Tribunal de Justicia una multa a tanto alzado contra el Estado miembro de que se trate. De esta manera, aunque el Estado miembro transponga la Directiva encontrándose la demanda planteada ante el Tribunal, la Comisión no desistirá de su recurso, sino que perseguirá hasta el final una sentencia condenatoria que imponga una sanción a tanto alzado.
El impacto económico de estas ineficiencias en la adaptación de nuestra normativa al Mercado Interior puede suponer un lastre para la competitividad de nuestras empresas y un perjuicio para ciudadanos y operadores jurídicos, además de un deterioro de la imagen de país ante nuestros socios e instituciones de la Unión Europea, especialmente inoportuno de cara a la próxima Presidencia de turno del Consejo de la Unión Europea, que corresponde a España durante el segundo semestre del próximo año 2023; por lo que urge implementar las medidas necesarias para mejorar los resultados anteriores.
Esta mejora de la incorporación y correcta aplicación del derecho de la Unión Europea debe ser por ello uno de los objetivos prioritarios en lo que resta de legislatura y para la próxima Presidencia del Consejo de la Unión, ya que solo presentándonos como un Estado miembro diligente tendremos plena capacidad de influencia en los asuntos europeos.
En este sentido, y como continuación del esfuerzo que viene realizándose para dar cumplimiento a este propósito, la presente ley viene a transponer cuatro Directivas de la Unión Europea.
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La incorporación de las directivas citadas fue objeto de tramitación separada mediante anteproyectos de ley diferenciados….
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En consecuencia, la presente ley viene a consignar en un solo texto, refundiéndola, la regulación ya elaborada a través de los correspondientes anteproyectos de ley, para dar respuesta a la obligación de transposición en plazo de cuatro directivas de la Unión Europea al derecho español, y a la necesidad de garantizar la coherencia de la Ley 12/2011, de 27 de mayo, con los Convenios revisados de París y de Bruselas, al tiempo que precisa algunas cuestiones identificadas durante el proceso de adaptación al nuevo régimen de responsabilidad civil que dicha ley establece.
El cumplimiento de estos objetivos respalda y justifica la necesidad de integrar en una sola norma la trasposición de las citadas Directivas y la adaptación de la legislación en materia de responsabilidad civil por daños nucleares.
En efecto, esta acumulación de proyectos normativos ya tramitados como anteproyectos de ley en un único texto aprobado por el Consejo de Ministros, y después remitido a las Cortes Generales, a su vez, para tramitación parlamentaria, responde en todo caso a un doble fundamento. En primer lugar, se pretende agilizar dicha tramitación parlamentaria de un único proyecto de Ley en lugar de cuatro; proyecto este que, si bien afecta a ámbitos sectoriales distintos, responde a una misma finalidad, que no es otra que el cumplimiento de compromisos de carácter internacional.
En segundo lugar, justifica la refundición la homogeneidad del supuesto de hecho que motiva su adopción, la finalidad compartida por los distintos anteproyectos; dado que en su práctica totalidad responden a la necesidad de transponer e incorporar en plazo a nuestro ordenamiento jurídico diversas directivas de la Unión Europea, o, adicionalmente, a la adaptación de dicho ordenamiento a la normativa internacional aplicable en materia de responsabilidad civil por daños nucleares.
De igual modo, el conjunto de iniciativas adoptadas en la Ley para transponer las Directivas citadas comparte, además de la necesidad de ser aprobadas en el plazo más breve posible, el objetivo común de dar respuesta a la actual coyuntura socioeconómica.
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Sin perjuicio de la homogeneidad de motivación y finalidad que comparten las medidas adoptadas en la Ley, resulta oportuno recordar también que, en relación con la diversidad de ámbitos y materias que la presente ley viene a regular, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 136/2011, de 13 de septiembre, declaró que ‘el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución Española precepto alguno, expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo.
Descartada la existencia de prohibición alguna en el texto constitucional a la existencia de las leyes complejas, multisectoriales o de contenido heterogéneo, prosigue la sentencia, resta por determinar si existe algún límite a su uso o contenido, debiendo responderse a esta cuestión también de forma negativa, pues la Constitución no prevé que el principio de competencia o especialidad obligue a que solo puedan aprobarse constitucionalmente normas homogéneas que se refieran a una materia concreta’.
Por ello, nuestro Tribunal Constitucional, en la Sentencia citada, concluye que ‘del bloque de la constitucionalidad no se deriva ni impedimento alguno para que se puedan aprobar lo que califica como ‘leyes transversales’, ni exigencia de ninguna clase que imponga que cada materia deba ser objeto de un proyecto independiente’ Y que ‘en consecuencia, ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional que impida o limite la incorporación a un solo texto legislativo, para su tramitación conjunta en un solo procedimiento, de diversas medidas normativas de carácter heterogéneo’.
En especial, cabe aplicar estos pronunciamientos al presente caso, en el que se incorporan a un único texto diversas medidas que responden, todas ellas, al objetivo común de cumplir con los compromisos internacionales de incorporación a nuestro ordenamiento de normativa europea y a su adaptación a la normativa internacional.
Además, esta técnica ya ha sido empleada en no pocas ocasiones, precisamente para la transposición urgente de directivas europeas, mediante la aprobación de Reales Decretos-ley.
Tal es el caso, por citar ejemplos recientes, del Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de competencia, prevención del blanqueo de capitales, entidades de crédito, telecomunicaciones, medidas tributarias, prevención y reparación de daños medioambientales, desplazamiento de trabajadores en la prestación de servicios transnacionales y defensa de los consumidores; el Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros, de personas consumidoras y para la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes; y el Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales.
En este caso, sin embargo, al no concurrir la situación de extraordinaria y urgente necesidad que habilita el empleo del real decreto-ley, resultaba procedente continuar la tramitación como ley.
No obstante, por un lado, ello no significa que no sea urgente e inaplazable llevar a cabo la transposición a la mayor brevedad. Y, por otro, tampoco es óbice para que la obligación de cumplir con los plazos de transposición y adaptación sea igualmente perentoria, a fin de evitar precisamente retrasos en el cumplimiento de dichos compromisos, y la apertura de los correspondientes procedimientos.
Esta necesidad cobra aún mayor valor, como se ha indicado, en vísperas de la preparación de la Presidencia española del Consejo de la Unión Europea, en el segundo semestre de 2023; momento en el que, a la vista de lo expuesto, y de los datos anteriormente mencionados, resultaría especialmente conveniente que nuestro ordenamiento tuviera plenamente incorporadas las directivas objeto de transposición y estuviera adaptado a la normativa internacional aplicable en materia de
responsabilidad civil por daños nucleares.
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A esta necesidad de aprobar de manera inminente las medidas contenidas en la Ley cabe añadir la conveniencia de facilitar los trabajos parlamentarios, con un único texto, en un momento en el que la acumulación de proyectos y proposiciones de ley ante las Cortes Generales así lo aconseja.
Sin duda la tramitación parlamentaria de un único proyecto de ley contribuye a dicho objetivo, al sustanciarse en un único procedimiento legislativo, con un único trámite de presentación de enmiendas, llevándose a cabo en una única Comisión Parlamentaria. De este modo, se simplifica y favorece el íter legislativo del proyecto, su estudio y debate, así como su aprobación definitiva para cumplir con los compromisos de transposición y adaptación asumidos por España.
Asimismo, al permitir la tramitación de un único texto con un mismo periodo de enmiendas y ante una única Comisión, se evita que puedan surgir contradicciones o incoherencias en la transposición definitiva de las Directivas. Con ello se previenen la aparición de antinomias que pueden generar el incumplimiento de las obligaciones comunitarias.
Esta tramitación unitaria cobra especial relevancia en un momento en el que el volumen de iniciativas en marcha en el Congreso de los Diputados alcanza las 102, incluyendo dos reformas del propio Reglamento de la Cámara, a las que hay que añadir cuatro iniciativas más en tramitación en el Senado, incluida la reforma de su Reglamento; lo que dificulta la prontitud y el avance de las tareas parlamentarias. A lo anterior se suma el avanzado estado de la legislatura en el que nos encontramos, y el horizonte inminente del comienzo de la Presidencia española del Consejo de la Unión Europea en el segundo semestre del próximo año, de forma que cualquier dilación añadida en la tramitación parlamentaria del mismo pondría en riesgo su aprobación en el plazo debido.
Por el contrario, la tramitación conjunta de las distintas normas de transposición o adaptación de nuestro ordenamiento a la normativa europea e internacional, facilita la aprobación de la Ley en su conjunto, ya que responde a una misma motivación y finalidad.
A la vista de lo anteriormente razonado, con carácter excepcional, dado el momento actual de intensidad de la actividad parlamentaria y ante la necesidad de garantizar el cumplimiento de los compromisos asumidos por España de cara a afrontar la próxima Presidencia de turno del Consejo de la Unión Europea, se ha considerado oportuno proceder a la aprobación conjunta de un único texto normativo que acumule y refunda la transposición y adaptación de nuestro ordenamiento a las directivas y compromisos citados, a la que se había procedido mediante la tramitación separada de distintos anteproyectos de ley”.