STS, a 30 de octubre de 2025 – ROJ: STS 4816/2025
Sala de lo Contencioso. Nº de Resolución: 1373/2025. Ponente: MARIA CONCEPCION GARCIA VICARIO. Nº Recurso: 761/2023.
RESUMEN: Impugnación del Real Decreto 445/2023, de 13 de junio, por el que se modifican los anexos I, II y III de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
STS, a 04 de noviembre de 2025 – ROJ: STS 4819/2025
Sala de lo Contencioso. Nº de Resolución: 1404/2025. Ponente: MARIA CONCEPCION GARCIA VICARIO. Nº Recurso: 803/2023
RESUMEN: Impugnación RD 445/2023, de 13 de junio, anexos I, II y III de la Ley de evaluación ambiental. Legitimación activa del recurrente. Ausencia de vicios de procedimiento. Desestimación.
“SEXTO.- Sobre la nulidad de pleno derecho del RD impugnado por vicios en el procedimiento de elaboración de la norma.
Invoca el recurrente varios motivos impugnatorios tendentes a que se declare la nulidad de pleno derecho del RD 445/2023 recurrido, denunciando diversos vicios o irregularidades en la elaboración de la norma.
Sin perjuicio de examinar seguidamente cada uno de ellos, de forma pormenorizada, resulta obligado referirnos con carácter previo a los pronunciamientos de este Tribunal con relación a los defectos formales como causa de nulidad de las disposiciones reglamentarias, pues como recuerda la STS nº 1079/2023, de 24 de julio de 2023 (rec. 162/2021):
«… conforme a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (por todas, sentencia 414/2022, de 4 de abril, dictada en el recurso 300/2020; con abundante cita), para que los defectos formales puedan tener relevancia a los efectos de ocasionar la nulidad de una norma reglamentaria, deben ser de tal entidad que permitan concluir que el ejercicio de la potestad reglamentaria se ha ejercitado con una clara vulneración de las exigencias que impone un precepto de rango superior, que es el presupuesto de nulidad del artículo 47-2º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , preceptos que en el caso de autos vendrían referidos a la Evaluación Ambiental Estratégica (en adelante, EAE) a que fue sometido el PNIEC, conforme a la regulación que se establece en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (en adelante, LEA). Más concretamente, los reproches de la demanda se centran en el EAE que se emitió en el procedimiento, que es al que se refieren las deficiencias denunciadas, en el bien entendido de que esas críticas, como se ha visto, no desconocen que dicho EAE se emitió con el contenido que consta en el expediente.
Referido, pues, el debate al ámbito estrictamente formal, ya hemos declarado que para que en tales supuestos se pueda ver afectada la legalidad de las disposiciones reglamentarias, se requiere que el defecto apreciado tenga relevancia para el contenido material de la norma. Y así, se declara en la sentencia antes reseñada que «los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalista que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo, desconociendo que el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba; que es la finalidad de los trámites que se impone por la norma que regula el procedimiento de aprobación… [D ]esde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (…), y que los trámites ahí contemplados constituyen límites formales de dicha potestad y habilitan para el control judicial de su ejercicio.»
Partiendo de esa premisa al interpretar los defectos formales desde una óptica sustancialista y no meramente formalista, hemos declarado: «Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad… es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.
«… Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos…, como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria…»
En ese sentido hemos declarado en nuestra sentencia 1227/2020, de 30 de septiembre, dictada en el recurso 36/2019 (ECLI:ES:TS:2020:2988) las siguientes condiciones en relación con la posibilidad de apreciar vicios de nulidad de las disposiciones generales: «1º Que el procedimiento de elaboración tiene por finalidad garantizar la oportunidad, acierto y legalidad de la norma que se elabora, así como su oportunidad (cf. artículos 26.1 de la Ley 50/1997 y 129 de la Ley 133/2015). Como procedimiento especial responde a la idea de administración participativa y para garantizar esos objetivos regula diversos momentos en los que se recaba el parecer ciudadano, en general o a través de organizaciones representativas, más entidades afectadas y administraciones; además se recaban aquellos informes que sean preceptivos por serlo con carácter general o por exigirlos normas sectoriales. 2º La jurisprudencia ha declarado el rigor exigible en el cumplimiento de los trámites de ese procedimiento pues se ventila la promulgación de normas que integran el ordenamiento jurídico, que se insertan en el sistema de fuentes, luego tienen una eficacia general y vigencia indefinida, de ahí que las ilegalidades reglamentarias tanto sustantivas como procedimentales sean causa de nulidad de pleno derecho (artículo 47.2 de la Ley 39/2015). Ahora bien, no cabe olvidar que esa misma jurisprudencia sostiene una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales para, evitando caer en el puro formalismo, atender más a la finalidad a la que responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate (vgr. sentencia de la Sección Cuarta, de 13 de septiembre de 1996, recurso de casación 7198/1991). 3º La especialidad de ese procedimiento, aparte de sus diferencias estructurales respecto del procedimiento que finaliza con una resolución, lleva a modular el alcance de exigencias ordinarias como pueden ser, por ejemplo, la motivación, la idea de indefensión o respecto de la potestad ejercitada, el alcance de la discrecionalidad administrativa. Más intensa es, en cambio, la exigencia en este procedimiento de principios como el de trasparencia, seguridad, eficiencia o la exigencia de principios propios como es el de buena regulación (cf. artículo 129 Ley 39/2015). 4º También tiene declarado la jurisprudencia que a lo largo del procedimiento de elaboración de un reglamento -precisamente por ese principio participativo que lo informa- es frecuente que vaya cambiando la redacción del texto proyectado. Esto es normal, pero al no aplicarse el principio contradictorio la regla general es que no es exigible reiniciar una y otra vez los trámites de audiencia, información o recabar informes a medida que en ese proceso de elaboración va cambiándose el proyecto que se gesta. 5º Esta regla general tiene como excepción aquellos casos en que los que en una nueva versión del proyecto se introducen cambios sustanciales, que afectan a los aspectos nucleares de lo proyectado (cf. sentencias de esta Sala, Sección Sexta, de 23 de enero de 2013, recurso contencioso-administrativo 589/201121 ; de la Sección Tercera de 21 de febrero de 2014, recurso de casación 954/2012 ; dos sentencias de la Sección Cuarta, ambas de 19 de mayo de 2015, recursos contencioso- administrativos 534 y 626/2012 o la sentencia de la Sección Tercera 1253/2018, de 17 de julio , recurso contencioso-administrativo 400/2017 , entre otras).»
Y, con cita de otras anteriores, exponemos igualmente la doctrina fijada en la sentencia de 16 de octubre de 2023 (recurso 848/2022):
«Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traducían en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiene su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte. En tal sentido, cuando se alude a la trascendencia de la inobservancia denunciada, se está haciendo referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposición generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización, sino por la finalidad a que responden».
Estos criterios jurisprudenciales tienen plena proyección en el caso y sirven de guía en el examen de las cuestiones relativas al procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado que ha planteado la parte demandante en este proceso y que pasamos a realizar.
…/…”