Dice el artículo 17 del Tratado de la Unión Europea que la Comisión “velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos. Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea”.
Decisión de la Defensora del Pueblo Europeo, de 19 de diciembre de 2024, sobre el plazo fijado por la Comisión Europea para concluir un procedimiento de infracción relativo al cumplimiento por parte de Bélgica de la Directiva de la UE sobre calidad del aire (asunto 950/2023/EIS)
El caso se refería al tiempo que tardó la Comisión Europea en concluir un procedimiento de infracción relativo al cumplimiento por parte de Bélgica de las normas de calidad del aire de la UE, en particular en lo que respecta a los límites de dióxido de carbono y nitrógeno (NO2). El demandante argumentó que el tiempo que tardó la Comisión en decidir si remitía o no el caso al Tribunal de Justicia de la Unión Europea no era razonable.
El Defensor del Pueblo concluyó que, aunque hubo períodos en los que la Comisión no estuvo activa en el caso, no había indicios de que el tiempo empleado fuera el resultado de negligencia o aplazamientos injustificados por parte de la Comisión. El Defensor del Pueblo observó que los períodos de inactividad de la Comisión parecían estar relacionados con la necesidad de analizar una cantidad significativa de información y esperar información adicional. El Defensor del Pueblo consideró que se trataba de una justificación razonable. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo cerró la investigación concluyendo que no se justificaba realizar más investigaciones.
Dadas las importantes consecuencias para la salud pública del cumplimiento por parte de un Estado miembro de la Directiva sobre calidad del aire, el Defensor del Pueblo animó a la Comisión a dar prioridad al procedimiento de infracción.
Antecedentes de la denuncia
1.En 2016, la Comisión Europea abrió un procedimiento de infracción formal contra Bélgica por incumplimiento de la Directiva sobre la calidad del aire[1], en particular en lo que respecta a los valores límite de dióxido de carbono y nitrógeno (NO2) establecidos en la directiva. [INFR(2016)2005].
2.El 28 de abril de 2016, la Comisión envió una “carta de emplazamiento”[2] a Bélgica. El 8 de noviembre de 2018, la Comisión envió una carta de requerimiento adicional a Bélgica.
3.El 18 de febrero de 2021, la Comisión envió un “dictamen motivado”[3] a Bélgica.
4.El 16 de noviembre de 2021, el denunciante, ciudadano belga, envió un correo electrónico a la Comisión preguntando por el estado del caso, dado que habían transcurrido casi cinco años desde la apertura del procedimiento de infracción. El 30 de noviembre de 2021, al no recibir respuesta, recordó el asunto a la Comisión.
5. El 13 de diciembre de 2021, la Comisión respondió al denunciante. Explicó que la Comisión apoya y mejora activamente la aplicación de la Directiva sobre la calidad del aire. La Comisión informó al denunciante de que ya había recibido la respuesta de Bélgica al dictamen motivado. La Comisión aseguró al denunciante que seguía siguiendo de cerca la situación.
6.El 23 de marzo de 2022, el denunciante volvió a escribir a la Comisión solicitando una actualización sobre la situación en su ciudad natal.
7.El 5 de abril de 2022, la Comisión aseguró al denunciante que se tomaba muy en serio la cuestión de la contaminación del aire. En cuanto a la situación actual en la ciudad natal del denunciante, la Comisión señaló que los niveles de NO2 allí habían disminuido en 2020 en comparación con 2019; sin embargo, se siguió superando el valor límite medio anual. Aunque la Comisión no pudo proporcionar al denunciante detalles de las conversaciones jurídicas que había mantenido con Bélgica, indicó que mientras tanto había sido informada de los planes relativos a la calidad del aire en los territorios afectados y de las medidas incluidas en ellos. Sin embargo, corresponde a las autoridades nacionales decidir las medidas, mientras que la Comisión sólo puede verificar si las medidas propuestas son adecuadas para garantizar el cumplimiento de los valores límite vinculantes. Finalmente, la Comisión concluyó que seguía supervisando la situación en Bélgica y que también podría emprender acciones legales, dependiendo de la evolución del caso.
8.El 5 de abril de 2022, el denunciante afirmó que la mejora en la calidad del aire en 2020 se debió principalmente a los cierres por COVID-19 y a más personas trabajando desde casa. Desde entonces, la situación ha vuelto a empeorar. Pide a la Comisión que no posponga la continuación del procedimiento de infracción debido a resultados distorsionados en 2020.
9.Insatisfecho con la actuación de la Comisión, el demandante se puso en contacto con el Defensor del Pueblo Europeo.
La investigación
10. El Defensor del Pueblo abrió una investigación sobre el tiempo necesario para que la Comisión concluyera el procedimiento de infracción.
11.Durante la investigación, el Defensor del Pueblo recibió la respuesta de la Comisión a la reclamación y, posteriormente, las observaciones del demandante en respuesta a la respuesta de la Comisión. El equipo de investigación del Defensor del Pueblo también examinó el expediente de la Comisión en este caso. El Defensor del Pueblo también solicitó a la Comisión información adicional sobre la evolución de la situación después de septiembre de 2023, que la Comisión proporcionó.
Argumentos presentados al Defensor
De la Comisión
12.En su respuesta, la Comisión consideró que el tiempo requerido para procesar el caso estaba justificado. Explicó que el tiempo requerido se debió a varias razones: dificultades para producir evidencia suficiente en los casos de calidad del aire, factores objetivos de priorización y desarrollos recientes –en parte debido a la pandemia de COVID-19– en los informes de calidad del aire proporcionados por las autoridades nacionales.
13.La Comisión se refirió a la jurisprudencia de la Unión que estableció su amplia discrecionalidad en los casos de infracción[4] y argumentó que esta discrecionalidad también incluye la discrecionalidad en cuanto a si se debe dar el siguiente paso y cuándo hacerlo. La Comisión ha aclarado que los procedimientos de infracción no son la única manera de garantizar el cumplimiento de la legislación de la Unión y que, al determinar si se debe dar el siguiente paso, la Comisión debe tener en cuenta todos los demás medios posibles para garantizar el cumplimiento de la ley, así como como sus posibilidades de éxito, su calendario y sus costes de recursos. La Comisión citó algunos casos judiciales recientes interpuestos por otros actores como ejemplo de formas distintas de los procedimientos de infracción de hacer cumplir la legislación de la UE sobre calidad del aire.
14.La Comisión explicó que, si bien el cumplimiento de los valores límite establecidos en el artículo 13 de la Directiva sobre la calidad del aire puede verificarse mediante una evaluación fáctica retrospectiva, es significativamente más complicado aportar pruebas de una infracción del artículo 23 de la Directiva, que obliga a los Estados miembros a proporcionar planes de calidad del aire que establezcan medidas suficientes para garantizar que los períodos de superación de los límites sean «lo más cortos posible». Para comprobarlo es necesario realizar una evaluación compleja y prospectiva. La Comisión también dijo que los planes de calidad del aire son a menudo documentos extensos y complejos que establecen medidas y consecuencias futuras, a veces con distintos grados de certeza o confianza. Para los Estados miembros grandes con muchas zonas de calidad del aire, la evaluación puede requerir el análisis de docenas de planes de calidad del aire en un solo caso.
15.La Comisión indicó que había iniciado procedimientos formales de infracción contra la mayoría de los Estados miembros debido a que excedieron los valores límite para diversos contaminantes, como el NO2, y a que no tomaron medidas adecuadas para garantizar que los períodos en los que se exceden los límites sean lo más cortos posible. lo más posible. La Comisión dijo que, de conformidad con el artículo 258 del TFUE, hasta el momento había presentado 15 casos contra 11 Estados miembros ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y los había ganado todos, mientras que todavía había 28 casos pendientes contra 18 Estados miembros en aquel momento. La Comisión reconoció que tenía que priorizar los casos basándose, entre otras cosas, en la igualdad de trato de los Estados miembros, la gravedad del caso y si el caso es simple y requiere menos recursos o si es complejo y requiere más recursos.
16.En relación con este caso, la Comisión explicó que los informes de calidad del aire de 2020 y 2021 indicaron que los valores límite de NO2 se habían superado en algunas zonas, pero no en todas. La Comisión aclaró que, para calcular los valores límite, se utilizó un nuevo tipo de presentación de datos («datos modelados»).
17.La Comisión afirmó que debido a la pandemia de COVID-19 en 2020 y 2021, el tráfico por carretera (principal fuente de emisiones de NO2 en Bruselas y Amberes) disminuyó significativamente en esos años. La Comisión explicó que antes de considerar posibles próximos pasos en el caso, consideró prudente esperar a datos validados para 2022, que deberían estar disponibles a finales de septiembre de 2023, para confirmar en qué medida se superaron los valores límite. La Comisión destacó que el caso ya había traído mejoras, ya que los valores de NO2 en las zonas afectadas habían disminuido. La Comisión confirmó que luego de analizar los informes de septiembre de 2023, podría considerar los próximos pasos en el caso.
Del denunciante
18.El demandante argumentó que la Comisión había tardado demasiado en decidir si debía remitir el asunto al TJUE. Tampoco justificó suficientemente el retraso. El denunciante argumentó que la cuestión era de particular importancia, dado que la continua superación de los valores límite de la UE para el NO2 en la calidad del aire tenía efectos adversos para la salud pública. El denunciante pidió a la Comisión que tomara su decisión sin demora.
19.En sus comentarios sobre la respuesta de la Comisión, el reclamante argumentó además que el uso de «datos modelados» no fue la única razón por la que los informes de calidad del aire mostraron que se excedieron los límites en ciertas áreas en 2020 y 2021 y argumentó que la Comisión debería asegurarse de basar su análisis en información precisa.
La valoración del Defensor
20.La función del Defensor del Pueblo en el ámbito de las denuncias de infracción abarca la tramitación administrativa y procesal de las denuncias de infracción por parte de la Comisión, incluidos el tiempo necesario y los motivos aducidos de cualquier retraso. El Defensor del Pueblo consideró que si el tiempo empleado por la Comisión para tratar un caso se prolongaba innecesariamente como resultado de negligencia o aplazamientos injustificados por parte de la Comisión, esto podría constituir un caso de mala administración[5].
21.Superar los valores límite establecidos para el NO2 en la Directiva sobre calidad del aire puede tener un impacto gravemente negativo en la salud pública. Por tanto, el Defensor del Pueblo comprende la preocupación del demandante por el tiempo necesario para remediar el incumplimiento de la directiva por parte de Bélgica.
22.Al mismo tiempo, los procedimientos de infracción relacionados con cuestiones ambientales a menudo pueden llevar mucho tiempo, debido a su naturaleza muy compleja y evolutiva. La contaminación del aire es un buen ejemplo, ya que implica medir la calidad del aire y recopilar y analizar datos complejos sobre contaminantes, así como medidas introducidas por las autoridades nacionales y regionales para mejorar la calidad del aire y el impacto de estas medidas. Todos estos factores contribuyen a la duración de los procedimientos de infracción relacionados. Si la duración del procedimiento se debe a la integridad de la evaluación, un retraso adicional puede ser de interés público.
23.Dado que este caso se abrió por iniciativa propia, la evaluación del Defensor del Pueblo se centra en el tiempo transcurrido por la Comisión desde que envió la carta de requerimiento en abril de 2016. El procedimiento de infracción ha estado abierto durante aproximadamente ocho años y medio en este momento. punto, que parece mucho tiempo desde cualquier punto de vista.
24.Como se señaló anteriormente, el Defensor del Pueblo reconoce que los procedimientos de infracción relacionados con la Directiva sobre la calidad del aire son complejos por naturaleza y pueden requerir tiempo adicional, y que la Comisión tiene amplios poderes de evaluación para determinar cómo llevar a cabo los procedimientos de infracción. Lo mismo ocurre en este caso, y la investigación del Defensor del Pueblo demostró que la Comisión estuvo activa en el asunto durante la mayor parte del período pertinente. La información adicional recibida de la Comisión en diciembre de 2024 confirma que esto también se aplica al período posterior a septiembre de 2023.
25.Sin embargo, hubo al menos dos períodos de más de un año en los que no pareció realizarse ninguna actividad, es decir, en los que la Comisión no estuvo en contacto con las autoridades belgas. El hecho de que la Comisión no estuviera en contacto con las autoridades belgas no significa que estuviera inactiva. Por ejemplo, el primer período tuvo lugar después de que la Comisión recibiera la respuesta inicial a la carta de emplazamiento. Esta respuesta incluía un número importante de documentos e información complejos, que luego la Comisión tuvo que analizar. No hay motivos para creer que este retraso fuera resultado de negligencia o aplazamientos injustificados por parte de la Comisión. En consecuencia, el Defensor del Pueblo concluye que no se justifica ninguna investigación adicional en este momento.
26.Sin embargo, dadas las importantes implicaciones públicas del cumplimiento por parte de un Estado miembro de la Directiva sobre calidad del aire, el Defensor del Pueblo anima a la Comisión a tratar el procedimiento de infracción como una prioridad. Además, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión necesita mejorar la forma en que se comunica con el público sobre este procedimiento de infracción en curso. La base de datos de la Comisión sobre los procedimientos de infracción en curso[6] simplemente muestra las principales etapas del procedimiento en este caso. A este respecto, la Defensora del Pueblo se remite a sus conclusiones de la iniciativa estratégica SI/6/2024/JN.
Conclusión
Con base en la investigación, el Defensor del Pueblo cierra este caso con la siguiente conclusión:
No se justifica ninguna investigación adicional.
Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión Europea.
[1] Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, sobre la calidad del aire ambiente y el aire limpio en Europa (DO L 152, p. 1).
[2] La carta de emplazamiento es el primer paso formal de un procedimiento de infracción, al que el Estado miembro afectado debe enviar una respuesta detallada, normalmente en un plazo de dos meses. Puede obtenerse más información sobre los procedimientos de infracción de la UE en el sitio web de la Comisión: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu -law/infringement-procedure_fr
[3] Si la Comisión concluye que el país no cumple sus obligaciones conforme al derecho de la Unión, puede enviarle un dictamen motivado: una solicitud formal de cumplimiento del derecho de la Unión.
[4] Sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-33/04, Comisión/Luxemburgo, apartado 67 de la sentencia: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri= CELEX%3A62004CJ0033.
[5] En este sentido, véase la decisión del Defensor del Pueblo en el asunto 369/2018/JAP, disponible en la siguiente dirección: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/fr/119020.
[6] Disponible en: https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?langCode=EN&version=v1&typeOfSearch=byDecision&refId=INFR(2016)2005&page=1&size =10&order=desc&sortColumns = fecha de decisión.
Relacionado (del autor)
El procedimiento por incumplimiento del Derecho de la UE es manifiestamente mejorable en su fase precontenciosa. Economist & Jurist, nº 283, octubre 2024.
La accidentada «supervisión» por la Comisión Europea de la reforma del delito de malversación. Diario La Ley, nº 10.545, 12 de julio de 2024.
El poder despótico de la Comisión Europea. Vozpópuli, 13 de junio de 2024.
La Comisión Europea cierra la puerta a una Ley de Procedimiento Administrativo. Diario La Ley, nº 10.384, 9 de noviembre de 2023.
La arbitraria actuación de la Comisión Europea en los procedimientos de infracción. Comentario al asunto Ikea y Decathlon. Editorial Jurídica Sepín. Artículo monográfico. Enero 2023.
La facultad discrecional de la Comisión Europea en los procedimientos de infracción por no transposición en tiempo y forma del Derecho europeo: aspectos críticos. (Prólogo de Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado. Abogada del Estado. Secretaria General de la Fundación Hay Derecho). Editorial Jurídica Sepín, SL, 2020.
El “poder discrecional” de la Comisión Europea en los procedimientos de infracción. CEFLEGAL, nº 143, diciembre 2012.
Y la bibliografía, propia y ajena, citada en estos trabajos. Asimismo, puede visitarse la etiqueta: “procedimiento de infracción” de este blog.