Mi artículo, publicado en Economist & Jurist (edición en papel).
El recién constituido Parlamento Europeo debería abordar en la presente legislatura la regulación del denominado procedimiento de infracción del Derecho de la UE como parte del procedimiento por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia de la UE, pues la Comisión Europea lo está politizando y convirtiéndolo en ineficaz.
El llamado recurso por incumplimiento permite al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) controlar si los Estados miembros respetan las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho de la Unión. Si el Tribunal de Justicia declara que se ha producido un incumplimiento, el Estado de que se trate está obligado a adoptar sin demora las medidas necesarias para ponerle fin.
Si el Estado miembro se muestra recalcitrante en el incumplimiento de la sentencia del TJUE, la Comisión Europea debe someter de nuevo el asunto al TJUE para que declare que el Estado miembro de que se trate no ha cumplido su sentencia y el tribunal podrá imponerle el pago de una cantidad a tanto alzado o de una multa coercitiva. No obstante, en caso de que no se hayan comunicado a la Comisión las medidas tomadas para la adaptación del Derecho interno a una directiva, el Tribunal de Justicia, a propuesta de la Comisión, podrá imponer una sanción pecuniaria al Estado miembro afectado en la primera sentencia por incumplimiento.
Pero, antes de someter el asunto al TJUE existe un procedimiento previo dirigido por la Comisión Europea, por el que se requiere al Estado miembro afectado para que responda a las imputaciones que se le hayan hecho (carta de emplazamiento y dictamen motivado). Si tras este procedimiento el Estado miembro no ha puesto fin al incumplimiento es cuando la Comisión interpone el recurso por incumplimiento. La Comisión siempre ha defendido que dispone de un amplio poder discrecional para tomar decisiones en todo el proceso y este es el origen de los males del recurso por incumplimiento, tanto en la fase precontenciosa como en la de ejecución de las sentencias del TJUE. Puede decirse que en no pocas ocasiones la Comisión actúa de forma arbitraria y basada, en ocasiones, en cuestiones políticas y no jurídicas, generando dilaciones indebidas.
Pongamos algún ejemplo que afecta negativamente a los derechos de los ciudadanos españoles y a la seguridad jurídica: el procedimiento de infracción seguido en la Unión Europea, que se inició en el lejano año 2015 y que concluyó con la inejecutada sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/20. Comisión/España), que declara que el régimen español de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea infringe el principio de efectividad.
La denuncia que dio origen al proceso se presentó el mismo día (2/10/2015) de la publicación en el Boletín Oficial del Estado de las leyes 39/2015 y 40/2015, ambas de 1 de octubre, y que fueron objeto de la denuncia. La Comisión inició un procedimiento informal (EU Pilot) el 25 de julio de 2016 y no inició el procedimiento de infracción (carta de emplazamiento) hasta el 15 de junio de 2017. El recurso por incumplimiento lo presentó, finalmente, el 24 de junio de 2020. La sentencia del TJUE es del 28 de junio de 2022 y a fecha actual no ha sido cumplida. Puede observarse que mientras que el TJUE tardó prácticamente dos años en resolver, la Comisión empleó en la vía precontenciosa (administrativa) nada menos que casi cuatro años, a lo que hay que sumar los más de dos años transcurridos desde la sentencia sin que la Comisión haya conseguido que España la cumpla.
Otro ejemplo con serias dilaciones indebidas es el procedimiento de infracción que desembocó en la conocida Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de enero de 2022 (Asunto C-788/19. Comisión/España. Modelo 720): la denuncia se presentó el 23 de febrero de 2013, iniciando la Comisión el procedimiento de infracción el 20 de noviembre de 2015. No fue hasta el 23 de octubre de 2019 cuando la Comisión presentó el recurso por incumplimiento, sobre el que recayó sentencia del TJUE el 27 de enero de 2022. Se observa claramente que las dilaciones indebidas se producen en la fase precontenciosa a cargo de la Comisión Europea, pues el procedimiento ante el Tribunal de Justicia se desarrolló en un plazo, más o menos, razonable.
Ítem más. La Comisión incumple su “Procedimientos administrativos para la gestión de las relaciones con el denunciante en relación con la aplicación del Derecho de la Unión Europea”. Un caso actual en el que se están produciendo dilaciones indebidas por evidentes motivaciones políticas es la investigación abierta sobre la rebaja en el Código penal español de las penas mínimas en el delito de malversación.
La Comisión Europea, rehuyendo de su sujeción a normas de procedimiento imperativas, viene manifestando que no puede regularse el procedimiento de infracción porque no existe base jurídica para ello, cuando tiene una clara base en el artículo 298 del Tratado de Funcionamiento de la UE.
Este estado de cosas debe cambiar. El Parlamento Europeo viene solicitando desde hace tiempo una norma vinculante relativa al procedimiento de infracción y al procedimiento administrativo general. Así, su Resolución, de 6 de octubre de 2016, sobre el control de la aplicación del Derecho de la Unión y el informe anual de 2014 en el que se solicitaba la aprobación de un Reglamento sobre una Ley de Procedimiento Administrativo de la Unión Europea conforme al artículo 298 del TFUE. Asimismo, la Defensora del Pueblo Europeo tiene abierta una investigación sistémica sobre los retrasos en la tramitación de las reclamaciones por presuntas infracciones del Derecho de la UE y sobre cómo comunica los procedimientos de infracción. La Defensora ha pedido a la Comisión que dé explicaciones a más tardar el 31 de octubre de 2024.
Uso político indebido del procedimiento de infracción
Pocos días antes de las pasadas elecciones europeas, el entonces presidente del Consejo Europeo, Charles Michel tuvo el acierto de denunciar que el Ejecutivo comunitario no ha sido “imparcial”, señalando algunos ejemplos, como la menor apertura de procedimientos de infracción, sugiriendo que «necesitamos una Unión Europea política, no una Comisión política que no sea imparcial».
La oportuna denuncia por tan alta magistratura viene precedida, desde hace tiempo, por críticas a cómo ejerce la Comisión Europea su poder en el ámbito del procedimiento de infracción del Derecho de la UE. Debe tenerse en cuenta que el artículo 17 del Tratado de la Unión Europea se expresa en términos imperativos: la Comisión “velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos. Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea”. Es decir, su conocida función como guardiana de los Tratados.
Puede leerse en un reciente documento del Parlamento Europeo de abril de 2023 (“Los límites de la facultad discrecional de la Comisión en la gestión de peticiones y posibles infracciones del Derecho de la Unión ¿De los límites legales a la colaboración política en la ejecución?”), que “… el cambio por parte de la Comisión a una política de ejecución cada vez más politizada puede crear la necesidad de un mayor control político de su facultad de apreciación, en lugar de un mayor control jurídico por parte del TJUE. En pocas palabras, la facultad de apreciación legal otorgada a la Comisión se basaba en gran medida en su naturaleza y conocimientos tecnocráticos. Si la Comisión comienza a aplicar esta facultad discrecional de manera más política, será casi imposible restringir estas opciones políticas mediante límites legales aplicables. Por el contrario, la facultad de apreciación política puede requerir límites mediante el control político”.
Incluso, miembros del Servicio Jurídico de la Comisión (“El procedimiento de infracción: instrumento clave del Derecho de la Unión Europea”, a cargo de Karen Banks y Gregor von Rintelen; en “70 años de derecho de la Unión. Una Unión al servicio de sus ciudadanos”), han llegado a advertir que “el riesgo de un uso inadecuado de la facultad discrecional de la Comisión en el marco de los procedimientos de infracción radica más bien en las situaciones en las que los casos se bloquean de manera discreta dentro de la maquinaria de los servicios de la Comisión y en los despachos de los miembros responsables de la Comisión, sin que el Colegio de Comisarios adopte una decisión con conocimiento de causa. Por lo tanto, es de vital importancia que los servicios centrales de la Comisión, la Secretaría General y el Servicio Jurídico de la Comisión hagan un seguimiento de estos casos y encuentren motivos para que no se abandonen, en caso necesario, incluso ante la oposición de los miembros de la Comisión”.
El consejero jurídico principal del Servicio Jurídico de la Comisión, señor Castillo de la Torre (“La Comisión Europea y el interés general de la Unión”. Revista de Derecho Comunitario Europeo. doi: https://doi.org/10.18042/cepc/rdce.76.02) ha señalado con acierto que “se espera de la Comisión un apego a valores jurídicos que no se espera en la misma medida de otras instituciones. Las otras instituciones deben respetar el derecho. La Comisión debe activamente garantizar su respeto… Esta evolución contrasta con otra evolución paralela, al hilo de la creciente caracterización como «política» o incluso «geopolítica» de la Comisión. El riesgo evidente es la posible politización del procedimiento de incumplimiento…”.
Asimismo, es oportuno tomar en consideración las severas críticas contenidas en la Resolución del Parlamento Europeo, de 23 de noviembre de 2023, sobre el control de la aplicación del Derecho de la Unión Europea en los años 2020, 2021 y 2022 (2023/2080(INI)):
“Seguimiento y garantía de la aplicación del Derecho de la Unión”
2… considera, no obstante, que depender casi exclusivamente del diálogo y de la diplomacia informal puede conducir al mercadeo político con los Estados miembros o a la aplicación de un doble rasero por parte de la Comisión; lamenta, por tanto, que la Comisión parezca reticente a interponer recursos contra los Estados miembros ante el TJUE cuando proceda; pide a la Comisión que aclare en mayor medida cómo prioriza las infracciones graves del Derecho de la Unión y que concrete sus criterios de selección y que aporte aclaraciones jurídicas sobre conceptos clave relacionados con su acción de supervisión sobre la aplicación del Derecho de la Unión, tales como las «cuestiones de principios más amplios» y el «incumplimiento sistemático del Derecho de la UE»; recomienda a la Comisión que acorte el período de diálogo, minimice y aclare el calendario de los procedimientos de infracción, y no rehúya los litigios, lo cual es fundamental para poner fin a las violaciones del Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros, velar por la protección de los ciudadanos de la Unión y garantizar la convergencia normativa en todo el mercado único;
4. Manifiesta su preocupación por el elevado número de procedimientos de infracción en curso que la Comisión ha mantenido estancados durante muchos años en la fase precontenciosa, sin llevar a los Estados miembros en cuestión ante el TJUE, a pesar de su persistente falta de respeto del Derecho de la Unión correspondiente o de transposición correcta de las disposiciones de la legislación de la Unión en sus respectivos ordenamientos jurídicos nacionales…
5. Considera que es fundamental para la plena protección de los derechos de los ciudadanos actuar con rapidez para poner fin a las violaciones del Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros, y que se puede conseguir si se adopta un marco temporal más breve y más claro y se refuerzan las normas jurídicas relativas a los procedimientos de infracción, así como a la remisión de un asunto al TJUE en caso de violaciones persistentes del Derecho de la Unión;
7. Cree firmemente que las sentencias del TJUE deben ser aplicadas en la mayor medida posible por los Estados miembros; subraya que cuando se aplican de manera superficial, y a continuación se introducen nuevas leyes y políticas que adolecen de las mismas carencias detectadas previamente por el TJUE, deben incoarse procedimientos de infracción;
…/…”
Parece que el expresidente Michel no andaba descaminado.
Se observa, por lo relatado, que en los últimos años se ha producido una fuerte desnaturalización del procedimiento de infracción -que es un procedimiento jurídico y no político-, lo que estimula la arbitrariedad.
Control de la ejecución de sentencias del TJUE
A lo anterior ha de añadirse la muy deficiente actuación de la Comisión, en perjuicio de los ciudadanos y empresas, en su competencia para hacer que los Estados miembros ejecuten las sentencias del Tribunal de Justicia de la UE, que tiene reiteradamente señalado que el incumplimiento debe finalizar “inmediatamente”. Y ello a pesar de que la Comisión tiene establecido en sus directrices internas que se ocupará, con carácter prioritario, de los casos en los que los Estados miembros no han cumplido una sentencia del Tribunal de Justicia.
Conclusión
Es de esperar que el Parlamento Europeo, recién constituido, aborde este asunto con la debida firmeza e inste a la Comisión Europea para que, de una vez por todas, presente las pertinentes propuestas relativas a una Ley de Procedimiento Administrativo de la UE y de un Reglamento que regule el procedimiento de infracción.
Relacionado (del autor):
La accidentada “supervisión” por la Comisión Europea de la reforma del delito de malversación. Diario La Ley, nº 10.545, 12 de julio de 2024.
El poder despótico de la Comisión Europea. Vozpópuli, 13 de junio de 2024.
La arbitraria actuación de la Comisión Europea en los procedimientos de infracción. Comentario al asunto Ikea y Decathlon. Editorial Jurídica Sepín. Artículo monográfico. Enero 2023.
La facultad discrecional de la Comisión Europea en los procedimientos de infracción por no transposición en tiempo y forma del Derecho europeo: aspectos críticos. (Prólogo de Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado. Abogada del Estado. Secretaria General de la Fundación Hay Derecho). Editorial Jurídica Sepín, SL, 2020.
El “poder discrecional” de la Comisión Europea en los procedimientos de infracción. CEFLEGAL, nº 143, diciembre 2012.
Y la citada en dichos artículos…
Y en este blog: procedimiento de infracción