No obstante, en el interesante análisis de la AIReF, no se hace referencia alguna al denominado “riesgo moral”, que hace que el Fisco siempre gane, al reducirse las posibilidades de recuperar lo indebidamente pagado por el contribuyente cuando se declara la inconstitucionalidad de las normas o su oposición al Derecho de la UE, especialmente con las limitaciones legales para reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
Acciones legales contra el Estado
Por otro lado, el análisis de las demandas judiciales contra el Estado muestra que en los últimos años han representado un riesgo significativo para las finanzas públicas. En la última década, numerosas sentencias judiciales han sido desfavorables para los intereses del Estado, afectando a figuras tributarias como el Impuesto de Hidrocarburos, el Impuesto de la Renta de las Personas físicas (IRPF), el Impuesto sobre la Renta de los No Residentes (IRNR), el Impuesto de Sociedades (IS), el canon hidráulico, el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) y las sanciones relacionadas con la declaración de bienes en el extranjero. También se han planteado litigios relacionados con asuntos no tributarios, como la financiación del bono social eléctrico y la indemnización por la clausura del almacén de gas Castor. La AIReF calcula que en el periodo 2014-2023, las sentencias judiciales desfavorables para los intereses del Estado han supuesto un coste medio de 1.000 millones al año.
Además, se detectan errores recurrentes responsables de la materialización de ciertos riesgos fiscales, como el uso inadecuado de instrumentos legales, especialmente del Real Decreto-ley (RDL), que ha derivado en varias sentencias de inconstitucionalidad, como el caso del Impuesto sobre Sociedades y la indemnización por el cierre del almacén de gas Castor. Asimismo, la extralimitación normativa respecto a lo regulado en la ley ha dado origen a dos importantes sentencias, como la del canon hidráulico y la sentencia favorable a Endesa por la retribución de energía. Además, existen materias que han sido objeto de recursos reiterados por motivos similares, como los tres primeros regímenes de financiación del bono social eléctrico (2009, 2014 y 2017), anulados por ser discriminatorios, o los tipos impositivos autonómicos del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (IVMDH), cuya incompatibilidad con la normativa europea provocó su anulación en 2014 y nuevamente en 2024.
La AIReF señala, además, que, recientemente, se han dictado sentencias desfavorables para Administraciones públicas de elevada cuantía, cuyo efecto se extenderá previsiblemente al ejercicio 2024 y a los años siguientes. Además, persisten riesgos judiciales pendientes debido a los numerosos procesos en curso, que podrían agravar el déficit de los próximos años, incluidos los arbitrajes internacionales en materia de energía, los contenciosos en el sector del transporte y las cuestiones fiscales aún por resolver en tribunales nacionales e internacionales.
Según la AIReF, esto ilustra la necesidad de que el Gobierno implemente políticas fiscales prudentes y adopte estrategias que minimicen la exposición a estos litigios. En concreto, para prevenir conflictos legales y reducir la probabilidad de sentencias en contra del Estado, se propone al Ministerio de Hacienda, o a la administración competente, reforzar la evaluación del posible impacto financiero y legal antes de implementar cambios significativos y consultar con organismos europeos o internacionales para evitar litigios derivados de la falta de alineación con la normativa europea. Para mitigar el impacto de las sentencias desfavorables, la AIReF propone adoptar una estrategia judicial proactiva, actuando con rapidez para evitar la prolongación de litigios y el incremento de gastos. Y para mejorar la transparencia, la AIReF propone al Ministerio de Hacienda crear una base de datos centralizada que integre toda la información.
El Fondo de Contingencia
Por último, en la Opinión también se analiza el funcionamiento del Fondo de Contingencia como una herramienta útil para mitigar riesgos fiscales. La AIReF señala que una parte significativa del gasto financiado con cargo al Fondo de Contingencia tiene carácter recurrente, como las operaciones de mantenimiento de la paz o la asignación tributaria para actividades de interés social. En concreto, la suma de las categorías de gasto recurrente compromete, en promedio, el 43% del Fondo asignado anualmente en los Presupuestos, limitando en esa proporción su capacidad para atender gastos verdaderamente imprevistos.
Según la AIReF, el uso discrecional del Fondo aumenta el riesgo de desviaciones y compromete la transparencia del presupuesto. Por un lado, reduce los recursos disponibles para afrontar riesgos fiscales y, por otro, genera una falta de transparencia en la elaboración de los Presupuestos al no dotar adecuadamente estas partidas desde el inicio. Esta práctica, según la AIReF, debilita la eficacia del Fondo como herramienta de gestión de riesgos fiscales, restándole margen de maniobra. En este sentido, propone restringir su uso para gastos recurrentes.
Para finalizar, la AIReF reitera la propuesta ya formulada en la Opinión sobre la transparencia sobre la necesidad de elaborar un informe de riesgos fiscales en el que se recojan los posibles riesgos que puedan afectar a las proyecciones fiscales. Debería incluir información relativa a los riesgos derivados del sector financiero, del endeudamiento de las empresas públicas, de los entes territoriales, de los desastres naturales, de las colaboraciones público-privadas, de los programas de avales y garantías públicas, de las sentencias y acciones legales contra el Estado y de la gestión de activos y pasivos, así como una cuantificación de su impacto. Asimismo, debería explicitarse la estrategia de mitigación de riesgos”.
Opinión sobre riesgos fiscales
Resumen Ejecutivo. Opinión sobre riesgos fiscales
Presentación. Opinión sobre riesgos fiscales
Cuadros y gráficos. Opinión sobre riesgos fiscales
Nota de prensa. Opinión sobre riesgos fiscales
Infografía. Opinión sobre riesgos fiscales
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