Mi artículo, publicado en CEFLegal. Revista Práctica de Derecho, nº 287, diciembre de 2024.
Este trabajo ha sido seleccionado para su publicación por: don Xabier Arzoz Santisteban, don Borja Carvajal Borrero, doña Itzíar Gómez Fernández, don Nicolás González Deleito y don José Luis Zamarro Parra.
Resumen
Como viene advirtiendo certeramente la Defensora del Pueblo Europeo, a los documentos prelegislativos (“huella normativa”) deben aplicárseles los más altos estándares de transparencia.
En el caso de España, el acceso oportuno a la huella normativa, especialmente en los procedimientos legislativos en curso, entronca con el derecho fundamental de los ciudadanos a participar -directamente- en los asuntos públicos, reconocido en el artículo 23.1 de la Constitución.
De un examen casuístico de las decisiones gubernamentales sobre las peticiones de acceso a la “huella normativa” se deduce la ausencia de una práctica coherente y respetuosa con el principio democrático. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno está elaborando un criterio definitivo en relación con el acceso a la documentación que integra los expedientes normativos con el fin de fijar un criterio válido para todos los supuestos de la misma naturaleza.
Palabras clave: better regulation, grupos de presión, huella normativa, participación ciudadana, procedimiento legislativo, transparencia.
Sumario:
I. Introducción
II. La argumentación ante el Consejo de Transparencia favorable al acceso a la huella normativa
III. Otras resoluciones del CTBG referidas al paquete de reclamaciones descritas en el apartado I
IV. Resoluciones anteriores del CTBG
V. Filibusterismo gubernamental
VI. La ausencia de transparencia en el Congreso de los Diputados sobre documentos relacionados con el ejercicio de las funciones parlamentarias
VII. Los Estatutos de la Comisión General de Codificación son contrarios a la Ley de Transparencia
VIII. Propuestas sobre “huella normativa” en los programas electorales del PSOE y PP para las elecciones generales de 2023
IX. Plan de Parlamento Abierto
X. Anuncio de elaboración de un criterio definitivo por el Consejo de Transparencia
XI. Conclusiones
XII. Bibliografía
XI.- Conclusiones
Primera.- En el caso de España, el acceso oportuno a la “huella normativa”, especialmente en los procedimientos legislativos en curso, entronca con el derecho fundamental de los ciudadanos a participar -directamente- en los asuntos públicos, reconocido en el artículo 23.1 de la Constitución.
Segunda.- A los documentos prelegislativos (“huella normativa”) deben aplicárseles los más altos estándares de transparencia.
Tercera.- Como cuestión de principio, no existen impedimentos legales para dar acceso a la denominada “huella normativa” de los expedientes legislativos, especialmente cuando se encuentran en curso.
Cuarta.- Del examen casuístico de las decisiones gubernamentales sobre las peticiones de acceso a la “huella normativa”, realizado en el presente estudio, se deduce la ausencia de una práctica coherente y respetuosa con el principio democrático; que no ha sido solventada todavía por un criterio interpretativo uniforme por parte del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, bien ad hoc (artículo 38.2 a) de la Ley de Transparencia), bien a través de la doctrina emanada en sus resoluciones; aunque ya ha anunciado que fijará un criterio válido para todos los supuestos de la misma naturaleza.
Quinta.- Como sostiene el Defensor del Pueblo Europeo en diversas resoluciones, «el acceso retrasado es acceso denegado» y que “al tramitar las solicitudes de acceso del público a los documentos legislativos, las instituciones deben respetar los plazos legales, su deber de tramitar las solicitudes «con prontitud» y su deber de facilitar el acceso del público «a su debido tiempo» para que los solicitantes puedan influir en el proceso legislativo” (tanto ex ante, como ex post).
En su Informe del 25 de abril de 2024 sobre la labor de revisión del Defensor del Pueblo Europeo en el ámbito del acceso público a los documentos (años 2021 a 2023)[1], la Defensora del Pueblo vuelve a insistir en ideas tan simples como esenciales:
“Las personas que buscan acceso público a los documentos normalmente dependen de una divulgación rápida para poder utilizar los documentos para el propósito que pretendían. Por lo tanto, los solicitantes esperan que su solicitud de acceso se tramite rápidamente. Esto es especialmente cierto para las organizaciones de la sociedad civil, las empresas y los ciudadanos que desean participar en el proceso de toma de decisiones de la UE, y para los periodistas e investigadores que pueden estar interesados en escudriñar la administración de la UE[2].
Si el acceso no es rápido, los documentos pueden perder su utilidad. El Defensor del Pueblo Europeo ha sostenido sistemáticamente que un acceso retrasado equivale a un acceso denegado”.
Sexta.- Es conveniente, como he defendido ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno -dada la importancia que tiene el acceso oportuno a los documentos legislativos (“huella normativa”) para el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la participación y el escrutinio en los asuntos públicos-, que por el Presidente del Consejo de Transparencia se dicte un “criterio interpretativo” uniforme, al amparo de lo dispuesto en el artículo 38.2.a) de la Ley de Transparencia.
XII.- Bibliografía
El presente estudio está basado, principalmente, en un examen casuístico de las decisiones gubernamentales sobre las peticiones de acceso a la “huella normativa”, a la luz de los más altos estándares de transparencia, deducidos tanto de las decisiones del Defensor del Pueblo Europeo como de las sentencias del Tribunal General y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
(2023) Fernández Ramos y Pérez Monguió: “Crónica de Jurisprudencia sobre transparencia y buen gobierno”. 28 de septiembre de 2023. https://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1514336
(2023) Rubio Núñez: “Influencia, SA”. ABC, 10 de mayo de 2023.
Del autor:
El Consejo de Transparencia fija criterio (leading case) sobre el acceso oportuno a los documentos legislativos en curso. Diario La Ley, nº 10.610, 18 de noviembre de 2024.
Congreso: muchas lenguas, pero poca transparencia. Vozpopuli.com. 1 de octubre de 2023.
Defensa del Estado de Derecho en los programas electorales de PSOE y PP. Vozpopuli.com. 11 de julio de 2023.
¿Por qué se oculta o no se publica a tiempo la “huella normativa”? Vozpopuli.com. 14 de junio de 2023.
Huella normativa. Los principios de publicidad y transparencia del procedimiento legislativo. Lecciones para España. Diario La Ley, nº 10.231, 17 de febrero de 2023.
La publicidad de los dictámenes del Consejo de Estado (II). Blog Hay Derecho, 16 de febrero de 2023.
La publicidad de los dictámenes del Consejo de Estado. Blog Hay Derecho, 12 de diciembre de 2022.
Transparencia en los contactos con los grupos de presión. El acceso a los documentos. Un ejemplo relativo a la Comisión Europea. Blog Hay Derecho, 25 de septiembre de 2022.
La toma de decisiones públicas. La transparencia de la “huella normativa” (II). Blog Hay Derecho, 4 de julio de 2022.
“Que no quede huella”. La transparencia en la toma de decisiones públicas. Diario La Ley, nº 9916, 20 de septiembre de 2021.
La toma de decisiones públicas. La transparencia de la “huella normativa”. Blog Hay Derecho. 17 de abril de 2021.
Transparencia del Consejo de Ministros. almacendederecho.org, 27 de noviembre de 2016.
Pueden verse, asimismo, los artículos publicados en el blog del autor: https://isaacibanez.es/, en la etiqueta: huella normativa.
[1] https://www.ombudsman.europa.eu/es/document/en/185485
[2] De gran interés también es la Recomendación del Defensor del Pueblo Europeo de 26 de abril de 2024, sobre la negativa de la Comisión Europea a dar acceso público a los documentos relativos a su propuesta de Reglamento para prevenir y combatir el abuso sexual de menores en línea (asunto 2421/2023/MIG), en la que reitera que “uno de los principios fundamentales de la UE es la apertura en la toma de decisiones. La apertura facilita la participación pública y garantiza una mayor rendición de cuentas de los responsables de la toma de decisiones. Esto es aún más importante cuando la toma de decisiones da lugar a una nueva legislación. La apertura a este respecto contribuye a reforzar la democracia al permitir a los ciudadanos examinar toda la información que ha constituido la base de un acto legislativo”. https://www.ombudsman.europa.eu/es/recommendation/es/185538