Mi artículo, publicado hoy en Hay Derecho.
Contribución a la Consulta Pública sobre el I Plan de Parlamento Abierto
El Congreso de los Diputados ha puesto en marcha una consulta pública para que la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil presenten sus propuestas para la elaboración del I Plan de Parlamento Abierto, cuyo fin es hacer de la Cámara una institución más cercana y accesible.
A continuación se expone la contribución del autor.
I.- Sobre la regulación y publicación de la huella legislativa (publicidad activa)
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su reciente Resolución 16 de septiembre de 2024 (762/2023), que constituye un leading case, y en aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, considera que ha de reconocerse un derecho de acceso amplio a la documentación generada o adquirida en el marco de los procedimientos de elaboración de disposiciones normativas (huella normativa), por la estrecha conexión que, en un estado democrático como el español, existe entre el procedimiento legislativo y los principios de publicidad, transparencia y participación en los asuntos públicos. Como regla, debe reconocerse el derecho de acceso a los documentos elaborados o adquiridos en el marco de los procedimientos normativos, no sólo cuando éstos han concluido, sino también cuando están en curso[1].
Dicho derecho entronca con el derecho fundamental de los ciudadanos a participar -directamente- en los asuntos públicos, reconocido en el artículo 23.1 de la Constitución.
Lo anterior, que ha sido proclamado también por la doctrina del Defensor del Pueblo Europeo y por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE (derecho a participar en los asuntos públicos europeos) es aplicable, en primer lugar, a los procedimientos pre-legislativos en curso (o a los proyectos de normas reglamentarias), cuando se están gestando en sede gubernativa. Con mayor motivo debe ser aplicable cuando el proyecto normativo accede o se gesta en las Cortes Generales.
El acceso a la huella legislativa a que se refiere este Plan de Parlamento Abierto ha de realizarse de forma inmediata, haciéndose pública toda la documentación que acompaña al proyecto normativo a la vez que se publica el mismo. Esto también es aplicable a los “dosieres de documentación complementaria para iniciativas legislativas”, a que se refiere el Plan).
Por tanto, el “rastro documental” a que se refiere el apartado 5 del Plan (Regulación y publicación de la huella legislativa); “Esta regulación implicará la creación de una ficha pública para cada proyecto o proposición de ley, en la que se detallará todo el rastro documental que haya acompañado la tramitación de la norma”, ha de referirse a todo el rastro documental que vaya acompañando la tramitación de la norma.
Todo lo anterior (publicidad activa y en tiempo real), sin perjuicio del derecho de acceso previa solicitud de los ciudadanos, a la que me refiero en el apartado siguiente.
II.- Necesaria modificación de las “Normas de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 20 de enero de 2015, para la aplicación de las disposiciones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno a la Cámara, en relación con su actividad sujeta a derecho administrativo”
En virtud de dichas normas, cuando se solicita al Congreso de los Diputados el acceso a
información pública relacionada con el ejercicio de las funciones parlamentarias, esta es denegada con el argumento de que la información solicitada se encuentra fuera del ámbito material de aplicación de la Normas, por lo que se resuelve su inadmisión a trámite.
La respuesta respecto al “ámbito material”: se quiere reducir a la actividad de la Cámara “sujeta a Derecho Administrativo”, pone de manifiesto una ausencia de regulación o laguna legal en el Congreso de los Diputados, siendo esta situación de lo más lamentable, tratándose de la institución de la que se trata, que debería demostrar cercanía con los ciudadanos y altos estándares de transparencia.
El Senado puso la máxima diligencia y celeridad en aprobar una norma acorde con los tiempos: “Norma reguladora del derecho de acceso a la información pública del Senado, aprobada por la Mesa del Senado en su reunión del día 2 de diciembre de 2014”.
Más tarde y conociendo la norma aprobada por el Senado (así consta en su exposición de motivos), el Congreso de los Diputados aprueba sus restrictivas “Normas de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 20 de enero de 2015, para la aplicación de las disposiciones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno a la Cámara, en relación con su actividad sujeta a derecho administrativo”.
Es fácilmente comparable la regulación en ambas cámaras:
| Senado | Congreso de los Diputados |
| Artículo 1. Derecho de acceso a la información pública.
Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública que, en el ejercicio de sus funciones parlamentarias y de su actividad sujeta a Derecho administrativo, obre en poder del Senado, cualquiera que sea el formato o soporte de los contenidos o documentos, en los términos previstos en esta Norma.
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Artículo 2. Derecho de acceso a la información pública.
1. Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública que obre en poder del Congreso de los Diputados, sobre sus actividades sujetas a Derecho Administrativo, cualquiera que sea el formato o soporte de los contenidos o documentos, en los términos previstos en la Ley 19/2013. 2. El derecho de acceso de los ciudadanos a la información sobre la actividad parlamentaria se regirá por lo dispuesto en el Reglamento del Congreso de los Diputados y en las normas y resoluciones de sus órganos.
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Como puede fácilmente comprobarse en la regulación del Senado se incluye, como no puede ser de otra manera, la actividad parlamentaria. Sin embargo, la regulación del Congreso la defiere a una norma inexistente. Según la exposición de motivos: “Por razones similares, y sin perjuicio de los trabajos que se están desarrollando en la Ponencia para el estudio de una reforma más amplia del Reglamento del Congreso de los Diputados, es preciso adoptar las medidas necesarias para la aplicación de la Ley 19/2013, en lo relativo al derecho de acceso a la información pública del Congreso y a la publicación de los contenidos pertinentes en el nuevo Portal de Transparencia del Congreso”.
Es decir, tenemos que esperar, sine díe, a una reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados para que cobre plena efectividad el derecho de acceso, cuando todos sabemos lo complicado que es que sus señorías se pongan de acuerdo en este ámbito. No deberían mezclar las normas que rigen su comportamiento interno, con las que afectan a los derechos de los ciudadanos.
El que suscribe entiende que, con prontitud, el Congreso de los Diputados debería aprobar la norma que incluyera la actividad parlamentaria en el derecho de acceso a los documentos.
III.- La Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados
El que suscribe desea que la Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados no sea, de una vez por todas, un mero buzón y que se dedique, por lo general -y sin otras actuaciones relevantes-, a remitir al Gobierno las peticiones que recibe y a remitir al peticionario las contestaciones del Gobierno. Que no sea el sarcasmo que relató el exdiputado LABORDETA en su libro “Memorias de un beduino en el Congreso de los Diputados” (Ediciones B, 2009).
Debería reformarse el Reglamento del Congreso para que la Comisión tuviera una actividad y contenido más relevante, y buen modelo a imitar sería el de la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo y las disposiciones atinentes a la misma establecidas en el Reglamento de la Eurocámara.
Actualmente, las comisiones parlamentarias de peticiones españolas son las que, en el entorno europeo, tienen la actividad más irrelevante, prueba del escaso respeto de las instituciones y autoridades a la participación ciudadana, especialmente al derecho de petición; a pesar de que la exposición de motivos de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de petición, recuerda con cierta grandilocuencia que
“no debe pensarse que el de petición es un derecho menor. Desde luego, históricamente no lo ha sido. Y en el momento actual entronca de manera adecuada con las tendencias mayoritarias que proclaman una mayor participación de los ciudadanos, y de los grupos en que se integran, en la cosa pública, una mayor implicación en las estructuras institucionales sobre las que se asienta nuestro Estado social y democrático de Derecho”.
Asimismo, es de interés el añejo vigente artículo “Las peticiones ciudadanas solo son un número para el Congreso”[2], en el que puede leerse que “La comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados es un órgano casi testimonial de cara al ciudadano. Su actividad, como se puede comprobar en un PDF publicado en la web del Congreso, se resume en una estadística en número con el número de peticiones presentadas y contestadas.
Es decir, es imposible saber qué preguntan los ciudadanos que se dirigen a la comisión de Peticiones. Tan solo conocemos que a 4 de febrero de 2014 habían llegado 2.244 cuestiones, de las cuales un 24% (553) son preguntas repetidas y habían contestado un 30% (675) del total de peticiones”.
En referido artículo se describen “Buenas prácticas en otras comisiones de Peticiones”.
La Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados debería tener la visibilidad que se merece, con su propio portal. Buen modelo a seguir es el de la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo (https://www.europarl.europa.eu/petitions/es/home ).
Las peticiones han de poder presentarse telemáticamente.
Deben publicarse en la página web las peticiones y las contestaciones a las mismas (https://www.europarl.europa.eu/committees/es/peti/meetings/meeting-documents ).
Asimismo, la Comisión debería publicar anualmente un informe sobre sus actividades.
Relacionado
Isaac Ibáñez García: “¿Regeneración democrática? Algunas propuestas” (Artículo Científico)
[1] Puede verse: IBÁÑEZ GARCÍA: El Consejo de Transparencia fija criterio (leading case) sobre el acceso oportuno a los documentos legislativos en curso. Diario La Ley, nº 10.610, 18 de noviembre de 2024. El acceso oportuno a los documentos legislativos (“huella normativa”) para el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la participación y el escrutinio en los asuntos públicos. CEFLegal. Revista Práctica de Derecho, nº 287, diciembre de 2024.
[2] http://blog.quehacenlosdiputados.net/las-peticiones-ciudadanas-solo-son-un-numero-para-el-congreso/ 21 de abril de 2014.