Mi artículo, publicado en Hay Derecho.
Contribución a la Consulta pública previa sobre el Anteproyecto de Ley de Administración Abierta
I.- Contexto de la Consulta pública
“No hagas muchas pragmáticas, y si las hicieres, procura que sean buenas, y sobre todo que se guarden y cumplan, que las pragmáticas que no se guardan lo mismo es que si no lo fuesen, antes dan a entender que el príncipe que tuvo discreción y autoridad para hacerlas no tuvo valor para hacer que se guardasen; y las leyes que atemorizan y no se ejecutan, vienen a ser como la viga, rey de las ranas, que al principio las espantó, y con el tiempo la menospreciaron y se subieron sobre ella”.
Carta de Don Quijote a Sancho Panza, Gobernador de la ínsula Barataria.
La Consulta pública (https://digital.gob.es/ministerio/participacion-proyectos-normativos/consulta-publica-previa/proyectos/2025-09-01 ) se presenta en un contexto en el que la aplicación de la imperfecta Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno no funciona como debería. Abundan los retrasos injustificados y maliciosos en la tramitación de las solicitudes de acceso; las denegaciones expresas o por silencio administrativo injustificadas; la tardía resolución de las reclamaciones presentadas ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Y finalmente, los incumplimientos gubernamentales groseros de las resoluciones del Consejo, que remite al ciudadano a la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra la actuación del órgano obligado a cumplir la resolución.
El fracaso de la actual Ley de transparencia obedece más que a las imperfecciones de la ley a una actitud claramente renuente, y en ocasiones grosera, a la aplicación de la misma.
En este contexto, la iniciativa parece que obedece a las presiones que vienen desde Europa. Así, Vozpópuli (3/09/2025) recogió lo siguiente: “Sánchez acelera la ley de transparencia de altos cargos para vender a los socios su tolerancia cero con la corrupción.
Una maniobra que se produce después del tirón de orejas del Europa, que puso de manifiesto el bajo cumplimiento del Gobierno en medidas contra la corrupción”[1].
Puede decirse que estamos ante el Gobierno más incumplidor de la referida Ley 19/2013, máxime cuando la información solicitada es comprometedora, por la difícil motivación de las decisiones a que se refiere la información requerida.
Prueba de ello es lo relatado en la siguiente información de El debate (6/09/2025): “Transparencia reclama a Hacienda entregar los expedientes de edificios de Francia restituidos al PNV.
Pide la entrega de expedientes administrativos sobre las solicitudes de restitución o compensación de tres inmuebles ubicados en Francia que el PNV reclamó”[2].
Habiendo señalado el Consejo de Transparencia al respecto que «los expedientes son información pública de interés general, vinculada al patrimonio estatal y a decisiones gubernamentales de gran trascendencia»; máxime cuando se procede a la entrega de los inmuebles mediante el recurso injustificado e inconstitucional al decreto-ley, pues brilla por su ausencia la extraordinaria y urgente necesidad exigida por el artículo 86 de la Constitución.
Otro ejemplo de incumplimiento es la promesa del ministro de Economía de publicar los resultados de la Consulta pública promovida sobre la Opa del BBVA sobre el Banco Sabadell. No se publicó motu proprio y se deniega el acceso a solicitud.
El propio ministerio proponente incumple la Ley de Transparencia, en asuntos tan relevantes para la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos como el acceso a la “huella normativa” Así, se niega a dar acceso al expediente del “Anteproyecto de ley de modificación parcial de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños derivados de la infracción del derecho de la Unión Europea” (expediente de acceso 00001-00105664), abocando a los ciudadanos al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
Respecto a la escasa seriedad legislativa de ese ministerio proponente, es de resaltar que lleva años sin cumplir la Sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 28 de junio de 2022 (Asunto C-278/20. Comisión/España), que declaró contrario al Derecho de la Unión el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes contrarias al derecho comunitario, por infringir el principio de efectividad.
Por tanto, es natural no albergar esperanzas de que la referida iniciativa sometida a consulta prospere y no quede en una iniciativa más “de cara a la galería”, después de tantos “planes” y “estrategias” como los que cita la exposición de la Consulta.
II.- Reforma de la Ley de transparencia
Según el texto de la Consulta pública previa, y respecto a los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma, se indica la necesidad de modificar la Ley de transparencia, ante “la necesidad de solventar algunos problemas prácticos, aclarar algunos conceptos y apostar por nuevos enfoques de acuerdo con las demandas de la ciudadanía y de las administraciones públicas”.
Ante el resultado incierto de esta iniciativa legislativa, el Gobierno en su conjunto debería, en primer lugar, dar cumplimiento a la vigente ley y a las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Es el mejor “refuerzo de la transparencia en sus vertientes de publicidad activa y ejercicio del derecho de acceso” pregonado por la Consulta.
Se pone como ejemplo paradigmático el incumplimiento de la actual ley, y de la interpretación dada a la misma por el Consejo de Transparencia, en el fundamental asunto del acceso a la “huella normativa”, al que se prestará especial atención más adelante.
III.- Aportaciones ciudadanas en la adopción de decisiones públicas
Según el texto sometido a Consulta, “Resulta conveniente sistematizar los instrumentos y procesos de participación, a fin de asegurar el pleno aprovechamiento del potencial de las aportaciones ciudadanas en la adopción de decisiones públicas”.
El que suscribe no está seguro de la necesidad de sistematizar los procesos de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos.
Lo que sí resulta conveniente y necesario es que se cumplan las leyes vigentes al respecto, cosa que tampoco ocurre con la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición, en cuyo preámbulo puede leerse que “en el momento actual entronca de manera adecuada con las tendencias mayoritarias que proclaman una mayor participación de los ciudadanos, y de los grupos en que se integran, en la cosa pública, una mayor implicación en las estructuras institucionales sobre las que se asienta nuestro Estado social y democrático de Derecho”.
IV.- La Ley de transparencia alberga un Derecho fundamental
De acuerdo con la mejor doctrina, el derecho de acceso a los documentos públicos es un derecho fundamental y, por tanto, debería reconocerse como tal a través de una ley orgánica.
No deja de ser una clara manifestación del derecho fundamental genérico a la participación ciudadana en los asuntos públicos y del señalado derecho de petición.
V.- Sanciones apropiadas, efectivas y disuasorias
La anunciada reforma legal debería acoger con seriedad un régimen sancionador para los cargos públicos responsables del incumplimiento de la Ley de transparencia.
VI.- Sobre el acceso a la “huella normativa”
El acceso oportuno a la denominada “huella normativa” está incluido en la vigente Ley de Transparencia. Por tanto, más que regular esta cuestión, lo que debe hacer el Gobierno en su conjunto es respetar lo ya regulado, dando acceso oportuno y sin dilaciones a las solicitudes.
En su Resolución de 16 de septiembre de 2024 (762/2023. R/1036/2024) el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) resolvió:
“PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada (…) frente a la resolución del MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, MEMORIA DEMOCRÁTICA Y RELACIONES CON LAS CORTES (actual MINISTERIO DE LA PRESIDENICA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES).
SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, MEMORIA DEMOCRÁTICA Y RELACIONES CON LAS CORTES (actual MINISTERIO DE LA PRESIDENICA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES) a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: «Dictamen del Consejo de Estado sobre el Anteproyecto de Ley de Información Clasificada (dictamen núm. 1897/2022), así como todos los documentos obrantes en el expediente de tramitación del Proyecto de Ley (MAIN, informes sobre los resultados de trámites de audiencia o información pública, otros informes, etcétera».
En esta resolución, groseramente incumplida, que constituye un auténtico leading case, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera que ha de reconocerse un derecho de acceso amplio a la documentación generada o adquirida en el marco de los procedimientos de elaboración de disposiciones normativas, por la estrecha conexión que, en un estado democrático como el español, existe entre el procedimiento legislativo y los principios de publicidad, transparencia y participación en los asuntos públicos. Como regla, debe reconocerse el derecho de acceso a los documentos elaborados o adquiridos en el marco de los procedimientos normativos, no sólo cuando éstos han concluido, sino también cuando están en curso.
Relacionado:
La documentación complementaria a los proyectos de ley debería publicarse junto a éstos
La transparencia en los tiempos del cólera
Incumplimiento grave, manifiesto y consciente de las resoluciones del Consejo de Transparencia: si no es prevaricación, se le parece mucho. Hay Derecho, 11 de abril de 2025.
Un Consejo de Estado poco transparente. Almacén de Derecho, 25 de abril de 2025. Publicado también en Confilegal, el 28 de abril de 2025, bajo el título: El miedo a la transparencia: Los dictámenes del Consejo de Estado.
Contribución a la Consulta Pública sobre el I Plan de Parlamento Abierto. Hay Derecho, 30 de enero de 2025.
El Consejo de Transparencia fija criterio (leading case) sobre el acceso oportuno a los documentos legislativos en curso. Diario La Ley, nº 10.610, 18 de noviembre de 2024.
El acceso oportuno a los documentos legislativos (“huella normativa”) para el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la participación y el escrutinio en los asuntos públicos. CEFLegal. Revista Práctica de Derecho, nº 287, diciembre de 2024.
Huella normativa. Los principios de publicidad y transparencia del procedimiento legislativo. Lecciones para España. Diario La Ley, nº 10.231, 17 de febrero de 2023.
“Que no quede huella”. La transparencia en la toma de decisiones públicas. Diario La Ley, nº 9916, 20 de septiembre de 2021.
[1] https://www.vozpopuli.com/espana/politica/sanchez-acelera-la-ley-de-transparencia-de-altos-cargos-para-vender-a-sus-socios-la-tolerancia-cero-contra-la-corrupci.html
[2] https://www.eldebate.com/espana/20250906/transparencia-reclama-hacienda-entregar-expedientes-edificios-francia-restituidos-pnv_331962.html#utm_source=rrss-comp&utm_medium=em&utm_campaign=fixed-btn