Mi artículo, publicado hoy en Artículo 14.
El Gobierno desconoce la esencia de la actividad lobbista
En el Boletín Oficial del Estado del miércoles 26 de agosto, en pleno escándalo Zapatero, se publicó el Decreto-ley 21/2026, de 25 de agosto, de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés. Nefasto instrumento, el decreto-ley, para alardear de “calidad democrática”.
Su artículo 4 (actividad de influencia), establece en su apartado 2 (“No tienen la consideración de actividad de influencia”), letra f), que no tienen la consideración de actividad de influencia, “Las actividades desarrolladas en el ejercicio de un derecho constitucionalmente garantizado como el derecho de manifestación o los derechos de reunión y de petición”.
El artículo 29.1 de la Constitución española reconoce como derecho fundamental, el derecho de petición:
“Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley”.
El artículo 53.1 de la Constitución establece una reserva de ley (orgánica) para la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial.
Asimismo, el artículo 86.2 de nuestra norma fundamental veda a las disposiciones legislativas que adoptan la forma de Decretos-leyes regular los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I.
El artículo 29 de la Constitución está regulado por la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición.
Cuando una persona, física o jurídica considerada Grupo de interés lleva a cabo una actividad de influencia, está ejercitando el Derecho de petición.
Según el artículo 3 (Objeto de las peticiones) de la Ley Orgánica 4/2001:
“Las peticiones podrán versar sobre cualquier asunto o materia comprendido en el ámbito de competencias del destinatario, con independencia de que afecten exclusivamente al peticionario o sean de interés colectivo o general.
No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente Ley”.
Así, podemos considerar como parte del contenido esencial del Derecho de petición, según el preámbulo de la referida Ley orgánica, respecto a su objeto:
“Las peticiones pueden incorporar una sugerencia, una iniciativa, una información, expresar quejas o súplicas.
Su objeto, por tanto, se caracteriza por su amplitud y está referido a cualquier asunto de interés general, colectivo o particular. Ahora bien, su carácter supletorio respecto a los procedimientos formales específicos de carácter parlamentario, judicial o administrativo obliga a delimitar su ámbito a lo estrictamente discrecional o graciable, a todo aquello que no deba ser objeto de un procedimiento especialmente regulado”.
La actividad lobbista, por su propia naturaleza, entra, además, en el ámbito de lo estrictamente discrecional o graciable.
Por tanto, analizando el Decreto-Ley 21/2026 y el precepto objeto de reproche constitucional, podemos concluir que:
La actividad de influencia legítima de los grupos de interés en los procesos de toma de decisiones públicas (artículo 1) forma parte del contenido esencial del Derecho de petición.
El ejercicio del Derecho de petición, por lo expuesto anteriormente y respecto a su contenido esencial, se enmarca claramente en la actividad de influencia a que se refiere el artículo 4.1 del Decreto-Ley:
“Se considera actividad de influencia, a los efectos de este real decreto-ley, toda comunicación directa o indirecta de un grupo de interés con el personal y/o cargo público susceptible de influencia, realizada por cualquier medio o canal, con la finalidad de incidir en la toma de decisiones públicas, en el diseño o aplicación de políticas públicas, o en la elaboración, modificación o aprobación de proyectos normativos, en beneficio de intereses propios o de terceros”.
De hecho, en el Derecho comparado resulta pacífico que la actividad lobbista es un claro ejercicio del Derecho de petición. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo de EEUU tiene establecido, desde hace décadas, que el lobbying encuentra su fundamento constitucional principalmente en la cláusula de petición de la Primera Enmienda (Petition Clause), en conexión con las libertades de expresión y asociación. El lobbying es ejercicio del derecho de petición (Eastern Railroad Presidents Conference v. Noerr Motor Freight, 365 U.S. 127 (1961). United States v. Harriss, 347 U.S. 612 (1954).
Por tanto, la actividad lobbista es una clara manifestación del ejercicio del derecho fundamental de petición, por lo que resulta absurdo excluir el ejercicio de este derecho de una regulación de la actividad de los grupos de interés, especialmente en la regulación de su contenido (artículo 6) y más concretamente en las obligaciones de los grupos de interés, reguladas en su artículo 11; pues, al excluir de la actividad de influencia el ejercicio del derecho de petición, se está excluyendo que las peticiones no sean información pública por defecto a los efectos de la Ley de Transparencia y que no formen parte del informe de huella normativa (artículo 13).
Sobre el artículo 13 (“Informe de huella normativa”), de la redacción del Decreto-ley se infiere que su contenido se refiere a las actividades realizadas por los grupos de interés ante un proyecto de norma promovida inicialmente por los poderes públicos y sobre la que posteriormente existe influencia de los grupos de interés; por lo que al estar excluido el derecho de petición de la actividad de influencia, quedan fuera del precepto las iniciativas normativas inicialmente promovidas por los grupos de interés.
Por tanto, una regulación tanto positiva como negativa del Derecho fundamental de petición no puede ser objeto de un decreto-ley.
Asimismo, una regulación como la que hace este decreto-ley, de carácter negativo, vulnera y desdibuja el contenido esencial del Derecho de petición, del que forma parte la actividad de influencia legítima de los grupos de interés en los procesos de toma de decisiones públicas.
Únicamente sería admisible una regulación, al contrario de lo que hace el Decreto-ley, que someta a las leyes de transparencia el ejercicio del Derecho de petición por los grupos de interés definidos en la norma.
Artículo de Mercedes Serraller:
El ICAM advierte a los despachos de que pueden estar obligados a registrarse como lobby
Relacionado:
Regulación de los lobbies por decretazo
Enmiendas parlamentarias (y estudios) a la Ley de lobbies
Estudio sobre lobbies y huella normativa
Ibáñez García:
Incumplimiento grave, manifiesto y consciente de las resoluciones del Consejo de Transparencia: si no es prevaricación, se le parece mucho. Hay Derecho, 11 de abril de 2025.
Un Consejo de Estado poco transparente. Almacén de Derecho, 25 de abril de 2025. Publicado también en Confilegal, el 28 de abril de 2025, bajo el título: El miedo a la transparencia: Los dictámenes del Consejo de Estado.
Contribución a la Consulta Pública sobre el I Plan de Parlamento Abierto. Hay Derecho, 30 de enero de 2025.
El Consejo de Transparencia fija criterio (leading case) sobre el acceso oportuno a los documentos legislativos en curso. Diario La Ley, nº 10.610, 18 de noviembre de 2024.
El acceso oportuno a los documentos legislativos (“huella normativa”) para el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la participación y el escrutinio en los asuntos públicos. CEFLegal. Revista Práctica de Derecho, nº 287, diciembre de 2024.
Huella normativa. Los principios de publicidad y transparencia del procedimiento legislativo. Lecciones para España. Diario La Ley, nº 10.231, 17 de febrero de 2023.
“Que no quede huella”. La transparencia en la toma de decisiones públicas. Diario La Ley, nº 9916, 20 de septiembre de 2021.