TRIBUNAL SUPREMO. Sentencia n.º 1128/2026, de 7 de octubre de 2026. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Recurso n.º 2111/2024. Ponente: Excma. Sra. D.ª María Dolores Rivera Frade.
“TERCERO.-Criterio interpretativo de la Sala.
- La relación de los hechos que se fueron sucediendo desde que la entidad Ferrovial solicitó la licencia urbanística para la ejecución de las obras de reforma interior de la UCI Pediátrica del Hospital Universitario La Paz, hasta que solicitó la devolución del importe abonado en concepto de liquidación provisional de ICIO, tal como se recogen en el FD 1º de esta sentencia, es claramente reveladora de la respuesta que ha de darse a la cuestión interés casacional, y que -adelantamos- ha de ser favorable a la sociedad recurrente, reconociéndole, en su condición de sustituto del contribuyente, legitimación para solicitar y obtener la devolución de lo ingresado en concepto de liquidación provisional de ICIO, al no haber iniciado las obras, y al haberse rescindido el contrato que le habilitaba a su realización, aun cuando continue vigente la licencia que las amparaba.
La entidad Ferrovial no niega haber adquirido en su día, la condición de sustituto del contribuyente en los términos del art. 101.3 TRLHL. No podría hacerlo en cuanto adjudicataria de las obras, y encargada de solicitar la correspondiente licencia urbanística, como reconoce en su recurso. En aquel momento era el verdadero obligado tributario, titular de la relación jurídica-tributaria con relación al ICIO, desplazando la posición del sujeto pasivo contribuyente (Comunidad de Madrid). Esta es la razón por la cual el sustituto del contribuyente está investido de todos los derechos y facultades que corresponden al contribuyente originario, ocupando su lugar, lo que incluye la posibilidad de solicitar la devolución de lo ingresado cuando no se ha realizado el hecho imponible del impuesto.
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Lo relevante para decidir sobre el derecho de la recurrente a obtener la devolución de la liquidación provisional no es tanto que la licencia urbanística se hubiese concedido y permaneciese vigente cuando se solicitó la devolución de ingresos indebidos, sino que las obras se hubiesen iniciado o no.
5.Conforme a lo dispuesto en el artículo 100.1 del TRLHL el inicio de la construcción se erige en factor determinante para el devengo del impuesto. El devengo se anticipa, como también se anticipa la posibilidad de practicar la liquidación provisional, que ya se puede practicar desde que se concede la licencia. En los casos en los que no se haya solicitado licencia, el inicio de las obras determinará, igualmente, la posibilidad de practicar la liquidación provisional. Pero si las obras no se inician, no se produce el hecho imponible del impuesto.
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8.Este contexto fáctico nos permite afirmar la existencia de actos claramente expresivos y reveladores de que las obras licitadas a Ferrovial no se iban a ejecutar. Desde el momento en que se rescindió el contrato con la Comunidad de Madrid, Ferrovial quedó desvinculada de unas obras que ni siquiera se llegaron a iniciar. Al adjudicarse posteriormente a otra empresa, esta otra empresa pasó a adquirir la condición de sustituto del contribuyente, razón por la cual pagó al Ayuntamiento una nueva liquidación provisional de ICIO, sobre la base de otro presupuesto.
En las sentencias citadas en los anteriores apartados, esta Sala ha exigido un acto expreso de desistimiento o renuncia de la licencia de obras, o un acto formal de declaración de caducidad de la licencia para entender que no se había producido el hecho imponible del impuesto. Pero se trata de exigencias alternativas, de suerte que, si existe una renuncia o un desistimiento expreso a ejecutar las obras, como ha sucedido en este caso en el que se rescindió el contrato de ejecución, se puede solicitar la devolución de la cantidad abonada en concepto de liquidación provisional sin tener que esperar a una declaración de caducidad de la licencia, que quedaría además a merced de la voluntad del Ayuntamiento. Es más, el Ayuntamiento de Madrid no llegó a declarar la caducidad de la licencia concedida en el mes de abril del año 2018 pese a que el promotor disponía de un año para comenzar las obras (vencía el día 27 de abril de 2019), y pese a que ha transcurrido con exceso el plazo de un año previsto en el artículo 158 de la Ley 9/2001, 17 de julio, del suelo de la Comunidad de Madrid, y en el artículo 25.1 de la Ordenanza Municipal de tramitación de licencias urbanísticas.
9.En suma, no habiéndose producido el hecho imponible del impuesto, en cuanto Ferrovial no ha llegado a iniciar las obras, quedando constancia de la voluntad de renunciar a su ejecución, el pago efectuado en concepto de liquidación provisional del ICIO, que inicialmente era un ingreso debido, se convirtió en indebido, lo que legitima a aquella empresa a solicitar su devolución.
CUARTO.-Respuesta a la cuestión interpretativa planteada en el auto de admisión y doctrina que se establece.
Con las consideraciones efectuadas por remisión, podemos reiterar la respuesta a la cuestión que se nos plantea en el auto de admisión del recurso.
Tal respuesta se formula así:
El sustituto del contribuyente está legitimado para solicitar y obtener la devolución de lo ingresado en concepto de liquidación provisional de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, cuando no se hayan iniciado las obras y se rescinda el contrato que le habilitaba a su realización, aun cuando se mantenga la vigencia de la licencia que las amparaba”.
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