Mi artículo, publicado hoy en Artículo 14.
… Y al contribuyente le preocupa más que el legislador negligente pretenda eludir su responsabilidad por las leyes contrarias a la Constitución o al Derecho de la Unión Europea.
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef) acaba de publicar su “Opinión sobre riesgos Fiscales” (1/26, 17 de junio de 2026). En el capítulo relativo a las acciones legales contra el Estado (página 99 y ss) señala que “desde la publicación de la anterior Opinión sobre riesgos fiscales, se ha conocido el impacto sobre el déficit de las AA. PP. derivado de las sentencias judiciales correspondientes a 2024 y 2025, que en conjunto superó los 14.400 millones, confirmando la relevancia de este riesgo para la estabilidad fiscal”.
Mientras tanto, España está incumpliendo con su obligación de ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/20. Comisión/España), que declaró que el régimen español de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea infringe el principio de efectividad. No está de más recordar el largo recorrido temporal, hasta hoy, del procedimiento de infracción seguido en la Unión Europea, que se inicia en el lejano año 2015 y desemboca en referida sentencia, que lleva ya cuatro años sin ejecutar, causando gran inseguridad jurídica.
Actualmente, en el Congreso de los Diputados está varado (por efecto del denominado “congelador Armengol”) el Proyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños derivados de la infracción del Derecho de la Unión Europea. A la hora de concluir el presente artículo, dicha iniciativa ha sufrido veintisiete ampliaciones del plazo de enmiendas. Menos mal que se trata de cumplir con una sentencia del TJUE y ello teniendo en cuenta el reciente varapalo del Tribunal Constitucional al “congelador Armengol”, que por sentencia del 14 de abril declaró inconstitucional la prórroga, de manera automática y reiterada del plazo para presentar enmiendas, sin ofrecer justificación para ello, pues dificulta y obstruye la labor parlamentaria de los diputados al impedir que el procedimiento legislativo siga su debido curso.
El legislador trata de escabullirse de reparar los perjuicios ocasionados por sus leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la UE con leyes limitativas de los derechos del contribuyente, ayudado, además, por el Tribunal Constitucional con su autoatribuida facultad de limitar los efectos retrospectivos de las sentencias declarativas de la inconstitucionalidad de un tributo, con la única justificación implícita de evitar el perjuicio económico que supondría para el Estado tener que reembolsar las cuotas inconstitucionales ingresadas; criterio que, sin embargo, no es considerado como suficiente por el TJUE a la hora de que el contribuyente ejercite su derecho a la devolución de los tributos contrarios al derecho comunitario. Con la doctrina prospectiva del Tribunal Constitucional se fomenta el denominado riesgo moral por parte del legislador, que puede asumir riesgos excesivos promulgando leyes tributarias contrarias a la Constitución a sabiendas de que cuando sean declaradas inconstitucionales será el contribuyente el que asumirá el costo, al no poder recuperar lo que en su día indebidamente pagó en la confianza de que la ley respetaba la Constitución.
Según la Airef, “el análisis actualizado de las sentencias vuelve a poner el foco en la necesidad de que el Gobierno adopte una política fiscal prudente y adopte estrategias que minimicen la exposición a estos litigios. En este sentido, la AIReF mantiene las propuestas formuladas en la anterior Opinión sobre riesgos fiscales, tanto las de carácter preventivo, orientadas a evitar la apertura de litigios, como las dirigidas a reducir su impacto una vez iniciados, con el fin de limitar su efecto en el déficit. Asimismo, insiste en la necesidad de mejorar la transparencia de la información sobre los procedimientos judiciales en curso y los efectos estimados de su resolución”.
Es muy loable la recomendación al legislador de evitar litigios siendo diligente y legislar conforma a la Constitución y al Derecho Europeo. Entre sus recomendaciones (página 197 y ss) son de destacar las de consultar previamente con organismos europeos y considerar la jurisprudencia internacional para evitar litigios derivados de la falta de alineación con la normativa de la Unión Europea; utilizar de manera rigurosa los instrumentos legales, respetando las jerarquías normativas para evitar extralimitaciones reglamentarias y haciendo un uso prudente del Real Decreto-Ley y la de realizar una revisión constante de las leyes y demás regulaciones para garantizar que cumplen la normativa en vigor y la jurisprudencia.
Para la Airef “resulta fundamental que el Estado adopte una estrategia judicial proactiva, actuando con rapidez para evitar la prolongación de litigios y el incremento de gastos. En caso de que se presenten reclamaciones, se debería estudiar la probabilidad de éxito y, de ser necesario, modificar la normativa para reducir el tiempo en que esta permanece vigente y durante el cual se generen devoluciones. Este análisis debería tener en cuenta las señales emitidas por organismos como la Comisión Europea, que a menudo advierten sobre posibles incumplimientos de la normativa europea, así como un estudio detallado de sentencias previas y de la jurisprudencia del TJUE”. Hace años que vengo sosteniendo que cuando la Comisión Europea abre un procedimiento de infracción contra España, el Consejo de Estado debe ser consultado preceptivamente.
Asimismo, la Airef propone “desarrollar mecanismos ágiles que permitan acortar significativamente el tiempo de resolución de sentencias y evaluar la probabilidad de éxito de las reclamaciones y, de ser necesario, modificar rápidamente la norma recurrida para acortar su periodo de vigencia y minimizar las correspondientes devoluciones”. Un buen instrumento para ello sería la de crear cuestión prejudicial de derecho interno ante el Tribunal Supremo.
En ningún caso debe instalarse la idea, sobre todo en los altos tribunales, de que la negligencia del legislador y sus efectos en el déficit público se atempere con el recorte de los derechos del contribuyente a reclamar lo que pagó indebidamente.