TRIBUNAL SUPREMO. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección 3.ª. Sentencia 354/2026, de 23 de marzo de 2026. RECURSO DE CASACIÓN Núm: 6103/2023. Ponente Excmo. Sr. JOSE LUIS GIL IBAÑEZ.
“TERCERO.- La cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia: sobre la necesidad de colegiación para impartir docencia en el Grado de Enfermería
Atendidos los términos en los que ha quedado planteada la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, su respuesta requiere el sucesivo análisis de (1) la colegiación obligatoria, (2) el ejercicio profesional y (3) la docencia universitaria, para (4) exponer la conclusión de la Sala en cuanto a si el desempeño exclusivo de la docencia universitaria supone ejercicio de la profesión titulada, todo ello referido al Grado en Enfermería y a la colegiación en un Colegio Oficial de Enfermería.
- La colegiación obligatoria
Del artículo 1.3 de la Ley sobre Colegios Profesionales resulta que la colegiación funciona como mecanismo para la defensa del interés general, la protección de los consumidores y usuarios y como garantía de la buena práctica profesional, sirviendo para que los colegios profesionales, como corporaciones de Derecho público, controlen el ejercicio de la profesión.
Como indicó el Tribunal Constitucional en la sentencia 132/1989, de 18 de julio, para aceptar la adscripción obligatoria a una corporación es necesario que «esté justificada por la naturaleza de los fines perseguidos, de forma que la integración forzosa resultase necesaria para el cumplimiento de fines relevantes de interés general». En este mismo sentido, a tenor de la sentencia 194/1998, de 1 de octubre, es preciso que el colegio desempeñe, efectivamente, funciones de tutela del interés de quienes son destinatarios de los servicios prestados por los profesionales que lo integran, así como de la relación que exista entre la concreta actividad profesional con determinados derechos, valores y bienes constitucionalmente garantizados, de lo que se sigue que la colegiación, aunque pueda servir para garantizar los intereses de los colegios y de los colegiados -lo que, según la sentencia 76/2003, de 23 de abril, se podría lograr mediante una asociación-, tiene como principal función la de tutelar a los ciudadanos.
El propio Tribunal Constitucional, en la sentencia 3/2013, de 17 de enero -posterior a la reforma de la Ley 2/1974 llevada a cabo por la Ley 25/2009-, precisa el alcance de la reserva legal en cuanto a la colegiación obligatoria contenida en la Ley sobre Colegios Profesionales e insiste en la necesidad de que el colegio desempeñe, efectivamente, funciones de tutela del interés de quienes son destinatarios de los servicios prestados por los profesionales que lo integran, así como de la relación que exista entre la concreta actividad profesional con determinados derechos, valores y bienes constitucionalmente garantizados, aunque el juicio ha de realizarse caso por caso para cada profesión, ya que deben tenerse en cuenta, entre otros factores, los concretos intereses generales que puedan verse afectados (en el mismo sentido, sentencias 46/2013 y 50/2013, de 28 de febrero, 63/2013, de 14 de marzo, 89/2013, de 22 de abril, 123/2013, de 23 de mayo, 201/2013, de 5 de diciembre, 150/2014, de 22 de septiembre, 229/2015, de 2 de noviembre, 62/2017 y 69/2017, de 25 de mayo o 82/2018, de 16 de julio).
No obstante, la obligatoriedad de la colegiación ha de estar establecida en una ley estatal, pues así lo dispone el artículo 3.2 de la Ley sobre Colegios Profesionales, en lo que incide la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, cuya disposición transitoria cuarta prevé la remisión de un proyecto de ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación, si bien hasta que entre en vigor dicha ley se mantienen las obligaciones de colegiación vigentes, como así está sucediendo desde 2010, en que venció el plazo para satisfacer aquel mandato, incumplido desde entonces, aunque pueda mencionarse el decaído Anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales de 11 de noviembre de 2014, que, respecto del Colegio de Enfermeros, preveía la colegiación obligatoria para ejercer las actividades que corresponden a los enfermeros de acuerdo con la Ley de ordenación de las profesiones sanitarias -en términos similares a lo planteado respecto de los Colegios de médicos, de farmacéuticos, de fisioterapeutas, de podólogos o de ópticos-optometristas-. Esta misma disposición transitoria cuarta configura la colegiación obligatoria, en sintonía con la doctrina constitucional, «como instrumento de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios y en aquellas actividades en que puedan verse afectadas, de manera grave y directa, materias de especial interés público, como pueden ser la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas».
Por tanto, para evaluar si la colegiación obligatoria resulta adecuada al fin perseguido han de tenerse en cuenta, en especial, la defensa del interés general, la protección de la salud y de la seguridad, la salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y la garantía de la buena práctica profesional.
Precisamente, haciendo esta valoración, el Tribunal Constitucional, en la sentencia 76/2003, de 23 de abril, reconoció una excepción a la colegiación obligatoria respecto de los funcionarios públicos o del personal que presta su servicio en el ámbito de la Administración pública, sin pretender ejercer privadamente, pues, en estos supuestos, se priva de razón de ser al sometimiento a una organización colegial, justificado en otros, ya que, en definitiva los fines perseguidos se consiguen con la integración en la organización administrativa correspondiente.
- El ejercicio profesional
El ejercicio de una profesión supone realizar las actividades propias de la misma, sin que la mera posesión de la titulación correspondiente implique, sin más, ese ejercicio, pues para ello se requiere efectuar tareas enmarcadas en el ámbito de las competencias adquiridas y amparadas por el título correspondiente. Es decir, el ejercicio profesional supone la aplicación práctica de los conocimientos científicos o técnicos a situaciones reales.
La delimitación de este ámbito o, si se quiere, precisar en qué consisten y hasta dónde alcanzan esas actividades propias de una profesión -lo que es de sobra conocido que da lugar a conflictos competenciales entre titulaciones-, dependerá de cada una de ellas y, especialmente, de las prescripciones legales sobre las profesiones tituladas, como es la enfermería.
A este respecto, la Ley de ordenación de las profesiones sanitarias nos ofrece algunas pautas, pues: en primer término, proclama como principio general, que «Los profesionales sanitarios desarrollan, entre otras, funciones en los ámbitos asistencial, investigador, docente, de gestión clínica, de prevención y de información y educación sanitarias» (artículo 4.3); en segundo término, tras atribuir a los Diplomados sanitarios, en general y dentro del ámbito de actuación que les faculta su correspondiente título, la prestación personal de los cuidados o los servicios propios de su competencia profesional en las distintas fases del proceso de atención de salud, sin menoscabo de la competencia, responsabilidad y autonomía propias de los distintos profesionales que intervienen en tal proceso, precisa que las funciones que corresponden a los Enfermeros son «la dirección, evaluación y prestación de los cuidados de Enfermería orientados a la promoción, mantenimiento y recuperación de la salud, así como a la prevención de enfermedades y discapacidades» (artículo 7).
- La docencia universitaria
El siguiente ámbito en el que debemos detenernos, siquiera someramente, para dar respuestas a las cuestiones de interés casacional planteadas en el recurso, es el relativo a la docencia universitaria, lo que requiere atender a lo previsto en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades -derogada por la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, posterior a los hechos de referencia-.
Esta Ley Orgánica, al tratar de la función docente proclama que la docencia es un derecho y un deber de los profesores de las Universidades que ejercerán con libertad de cátedra, sin más límites que los establecidos en la Constitución y en las leyes y los derivados de la organización de las enseñanzas en sus Universidades (artículo 33.2). También regula con algún detalle el personal de cuerpos de funcionarios docentes universitarios que ocupan plaza vinculada a servicios asistenciales de instituciones sanitarias (artículo 61).
La Ley de ordenación de las profesiones sanitarias no podía dejar de prestar atención a la faceta docente, por más que su objeto y ámbito de aplicación se centra en la regulación de los aspectos básicos de las profesiones sanitarias tituladas en lo referido, entre otros extremos, al ejercicio por cuenta propia o ajena (artículo 1), pues, entre las funciones que desempeñan los profesionales sanitarios, menciona la docente (artículo 4.3), ocupándose concretamente de la investigación y de la docencia, pero en el plano del sistema sanitario, cuya estructura asistencial estará en disposición de ser utilizada para aquellas actividades, previendo la formalización de conciertos para asegurar la docencia práctica de las enseñanzas sanitarias (artículo 11).
Por su lado, en el ámbito de la Unión Europea encontramos algunas previsiones específicas en cuanto a la enfermería. Así, en la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, mencionada por el Consejo recurrido, el artículo 31 trata de la «Formación del enfermero responsable de cuidados generales», previendo una duración mínima en la que, en general, al menos la formación teórica representará un tercio y la formación clínica la mitad, definiendo ambos tipos de formación:
a) por formación teórica «se entenderá la parte de la formación en cuidados de enfermería por medio de la cual los candidatos adquieren los conocimientos, la comprensión y las competencias profesionales necesarios para organizar, prestar y evaluar los cuidados sanitarios generales. Esta formación será impartida por el personal docente de enfermería, así como por otras personas competentes, tanto en las escuelas de enfermería como en otros centros de enseñanza elegidos por el centro de formación».
b) Por formación clínica «se entenderá la parte de la formación en cuidados de enfermería gracias a la cual el estudiante de enfermería aprende, dentro de un equipo y en contacto directo con una persona sana o enferma o una comunidad, a organizar, prestar y evaluar los cuidados integrales de enfermería requeridos a partir de los conocimientos y aptitudes adquiridos […] Esta formación se impartirá en hospitales y otros centros sanitarios, así como en la colectividad, bajo la responsabilidad del personal docente en enfermería y con la cooperación y la asistencia de otros enfermeros cualificados. Otras personas cualificadas podrán integrarse en el proceso de enseñanza».
El Anexo V.2.1 de la Directiva establece el «Programa de estudios para los enfermeros responsables de cuidados generales», que incluirá dos partes: enseñanza teórica y enseñanza clínica, detallando, con carácter mínimo, las materias a impartir, que, en la enseñanza teórica comprenden ámbitos relativos a cuidados de enfermería (Orientación y ética de la profesión; Principios generales de salud y de cuidados de enfermería; Principios de cuidados de enfermería en materia de: medicina general y especialidades médicas: cirugía general y especialidades quirúrgicas; puericultura y pediatría higiene; y cuidados de la madre y del recién nacido; salud mental y psiquiatría; cuidados de ancianos y geriatría), ciencia básicas (Anatomía y fisiología; Patología; Bacteriología, virología y parasitología; Biofísica, bioquímica y radiología; Dietética; Higiene: Profilaxis; Educación sanitaria: Farmacología) y ciencias sociales (Sociología; Psicología; Principios de administración; Principios de enseñanza; Legislación social y sanitaria; Aspectos jurídicos de la profesión).
- Apreciación de la Sala
Conjugando cuanto se acaba de exponer, no podemos compartir la tesis de la Sala de instancia, sostenida por la parte recurrida en casación, de que el hecho de impartir la docencia universitaria en el Grado de Enfermería signifique, por sí solo, ejercicio de la profesión de enfermería y, en consecuencia, sea preceptiva la inscripción en el Colegio Oficial de Enfermeros que corresponda.
En efecto, exigir la colegiación por el exclusivo dato de enseñar alguna materia de las que conducen a obtener el Grado en enfermería no se justifica por ninguna de las razones que autorizan aquella limitación a la libertad de ejercicio de una profesión, reveladas por la doctrina constitucional en los términos antes expuestos. Así, la tutela de los estudiantes y de la formación que alcanzan, esta última por la trascendencia que tendría en la atención a la salud de todos los ciudadanos, no bastan para respaldar la sujeción obligatoria al Colegio profesional, pues aquella tutela corresponde, directamente, a la Universidad en la que se imparten las enseñanzas, situándose las atribuciones del Colegio profesional en otros ámbitos, hasta el punto de que, por ejemplo, el docente, en el desempeño de la enseñanza, no estaría, en principio, sujeto al control deontológico del Colegio profesional.
Por tanto, la imposición de la colegiación para impartir cualquiera de las enseñanzas que han de seguirse para obtener el título habilitante del ejercicio de la enfermería, sin atender a ninguna otra consideración, no se dirige rectamente a proteger el interés público ni se enmarca en la ordenación y defensa de la profesión, sin que tampoco implique algún beneficio para el docente, titulado en enfermería.
En esta misma línea argumental, cabe añadir que hay que tener en cuenta la diferencia entre ejercicio profesional, en cuanto supone la aplicación práctica de los conocimientos adquiridos a una situación real, y la docencia, que implica la transmisión de unos conocimientos que van a capacitar para aquel ejercicio, pues son planos diferentes, aunque estén intrínsecamente relacionados, dado que aquellos conocimientos constituyen el presupuesto para su ejercicio y proyección en cada caso que se plantee.
Además, no puede afirmarse categórica ni absolutamente que la formación para alcanzar un título deba impartirse necesariamente por docentes que posean ese título, pues puede que, en ocasiones, los conocimientos se transmitan mejor por otros titulados, atendiendo a la materia que se imparte, como, en concreto, y, en relación la enfermería, es posible que suceda, por ejemplo, con alguna de las materias contempladas en el apartado dedicado a las Ciencias sociales en el Anexo V.2.1.A.c) de la Directiva 2005/36/CE (sociología, psicología, principios de administración, principios de enseñanza, legislación social y sanitaria y aspectos jurídicos de la profesión).
Esta idea explica que la Directiva prevea que la formación teórica se imparta «por el personal docente en enfermería, así como por otras personas competentes», y que, incluso, la formación clínica, se efectúe «bajo la responsabilidad del personal docente en enfermería y con la cooperación y la asistencia de otros enfermeros cualificados», sin perjuicio de que «otras personas cualificadas podrán integrarse en el proceso de enseñanza», lo que permite descartar la argumentación de la sentencia recurrida y de la parte recurrida en casación, que conduciría a que la formación en enfermería solo pudiera realizarse por quienes están inscritos en el Colegio correspondiente, lo que no sólo va en contra de las normas europeas y españolas, sino que sería, en algunos supuestos, contraproducente, desvirtuando la optimización de las enseñanzas.
Diferente es la situación de quien, además del ejercicio de la profesión titulada desarrolla, también, la función docente, de modo que, precisamente, por la primera de las funciones desempeñadas, en cuanto supone prestación de servicios profesionales, queda sujeto a la colegiación. Es en este contexto en el que cobra todo su sentido la referencia a la función en el ámbito docente que pueden desempeñar los profesionales sanitarios que menciona el artículo 4.3 de la Ley de ordenación de las profesiones sanitarias y el artículo 52.1 de los Estatutos de la enfermería, debiendo hacer notar en cuanto a este último precepto, que la incorporación al Colegio correspondiente como requisito indispensable para la práctica de distintas funciones, como, entre otras, «de docencia», se enlaza con la «prestación de servicios profesionales» de enfermería, que, reiteramos, no tiene lugar cuando únicamente se desarrolla la labor docente universitaria.
Estos razonamientos también se extraen de la sentencia de esta Sala de 3 de noviembre de 2010, incorrectamente interpretada y aplicada por la Sala de instancia, en concreto, cuando claramente diferencia entre ejercicio de la profesión de enfermero y el ejercicio de la docencia, rechazando que pueda considerarse ejercida la profesión por la transmisión de unos determinados conocimientos en relación con ella a quienes aspiran a alcanzar el título que habilita para tal ejercicio, advirtiendo, ya entonces, de la posibilidad de que la docencia la ejerzan otros profesionales que no sean enfermeros, «incluso profesionales no dedicados a las ciencias de la salud», dando lugar a que, en el sentido inverso, un docente universitario en el Grado de Enfermería que se dedica exclusivamente a ello, no tiene la obligación de estar colegiado, aunque enseñe una materia propia de las conducentes a la obtención de la titulación que habilita al ejercicio profesional de la enfermería, pues no está ejerciendo esa profesión.
CUARTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación
De cuanto antecede, esta Sala, reafirmando y completando la doctrina expuesta en la sentencia de 3 de noviembre de 2010 (casación 957/2009) e interpretando el artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, el artículo 4.3 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, y el artículo 52 de los Estatutos generales de la Organización Colegial de Enfermería de España, del Consejo General y de Ordenación de la actividad profesional de enfermería, aprobados por el Real Decreto 1231/2001, de 8 de noviembre, declara que:
El ejercicio exclusivo de la docencia universitaria en el Grado de Enfermería, cuando se acredite que no se encuentra vinculada al ejercicio de prácticas clínicas asociadas a la prestación de servicios sanitarios propios de la profesión de enfermería, no supone el ejercicio de la profesión de enfermería y, por tanto, para dicho ejercicio exclusivo de la docencia universitaria no es exigible la colegiación obligatoria en el Colegio Oficial de Enfermeros correspondiente”.