“Cómo muere Schengen, y con él, el Estado de derecho”
De gran interés el artículo de ALBERTO ALEMANNO, del 1 de octubre de 2026
Por qué más de 100 académicos y cinco antiguos dirigentes de la UE han presentado una denuncia contra la Comisión Europea para defender la libre circulación sin fronteras
Los trágicos acontecimientos de Ceuta han caído prácticamente en el olvido fuera de España, donde solo recientemente han pasado a ocupar un lugar central en la política nacional.
Sin embargo, han dejado un legado menos visible. Desde el 1 de agosto, cientos de miles de personas que viajan entre Italia y España se han enfrentado a controles en las fronteras interiores. Las autoridades ya han detenido e identificado a varios miles de personas. Hoy, Italia ha renovado sus controles por cuarta vez desde el 8 de agosto.
Italia introdujo controles sobre los pasajeros procedentes de España, alegando el riesgo de que las personas que habían entrado irregularmente en Ceuta pudieran continuar su viaje hacia otros destinos. España respondió imponiendo controles a los pasajeros procedentes de Italia y vinculó públicamente su retirada al fin de los controles italianos.
Ninguno de los dos gobiernos ha demostrado públicamente la existencia de la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior que exige el Derecho de la UE. De hecho, ninguna de las personas que entraron en Ceuta llegó a la España peninsular ni a otro país de la UE. Además, las salidas de Ceuta ya están sujetas a controles de identidad y documentación.
Los europeos y los ciudadanos de países no europeos que viajan entre Italia y España por motivos laborales, turísticos, académicos, familiares o médicos están pagando el precio de las escaramuzas políticas entre ambos gobiernos. Trabajadores, estudiantes, familias y pacientes están pagando las consecuencias de una disputa en la que no han tenido ninguna participación.
Los gobiernos intercambian acusaciones mientras las personas pierden el beneficio práctico de una Europa sin fronteras.
Hoy he presentado una denuncia formal contra la Comisión Europea por no garantizar el respeto de la libre circulación en toda la Unión, pese a tener encomendada esa responsabilidad. No lo he hecho solo. La denuncia cuenta con la firma de más de 100 académicos especializados en Derecho de la UE, a los que se han sumado los antiguos comisarios europeos Josep Borrell, Nicolas Schmit, László Andor y Joaquín Almunia, así como la exdiputada del Parlamento Europeo Sophie in ’t Veld y Rui Tavares.
Dirigentes que han formado parte de las instituciones y conocen cuál debería ser la función de la Comisión han decidido expresarlo públicamente. Muchos otros han preferido guardar silencio.
Lo que dice realmente el Derecho de la UE
Schengen se basa en una promesa sencilla: cruzar una frontera interior debe ser como cruzar una calle. El Código de fronteras Schengen permite restablecer los controles fronterizos —inicialmente durante un mes—, pero solo en circunstancias excepcionales. Los controles en las fronteras interiores únicamente pueden introducirse en respuesta a una amenaza grave, deben ser necesarios y proporcionados, y solo pueden utilizarse como medida de último recurso.
Nuestra denuncia sostiene que Italia y España no han demostrado que se cumplan las condiciones exigidas por el Código, ya que un riesgo hipotético de movimientos posteriores o de «movimientos secundarios» no satisface esos requisitos. Tampoco puede un Estado miembro restringir los derechos individuales simplemente para tomar represalias contra otro.
Sin embargo, la denuncia se dirige principalmente contra la Comisión. En virtud de los artículos 27 y 27 bis del Código, esta debe examinar las notificaciones nacionales y evaluar si los controles son necesarios y proporcionados. Si detecta motivos de preocupación, debe emitir un dictamen e iniciar un proceso de consulta. Sabemos que puede hacerlo. En junio de 2026 emitió dictámenes sobre nueve Estados del espacio Schengen —Austria, Dinamarca, Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, Noruega, Eslovenia y Suecia— para comprobar si sus justificaciones se sostenían.
Hasta ahora, en relación con los controles entre Italia y España, la Comisión únicamente ha registrado las medidas y ha afirmado que sigue en contacto con ambos gobiernos. No ha publicado ninguna evaluación, no ha emitido ningún dictamen ni ha explicado cómo cumplen estos controles el Derecho de la UE. El comisario Brunner ha hablado de «cierta comprensión» hacia las posiciones de los gobiernos. Sin embargo, eso no es lo que los Tratados exigen de quien debe velar por su cumplimiento.
Por qué los particulares no pueden resolver esto por sí mismos
Los particulares no tienen ninguna vía para impugnar directamente la inacción de la Comisión, puesto que el Tribunal de Justicia ha sostenido desde hace tiempo que la Comisión dispone de un amplio margen de discrecionalidad para decidir si inicia un procedimiento de infracción contra un Estado miembro. Su única vía es indirecta: ser objeto de un control, impugnar ese control individual ante un tribunal nacional y esperar que este remita la cuestión más amplia al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Como ha experimentado mi colega, el profesor Stefan Salomon, en un largo litigio con las autoridades austriacas, este proceso es lento, incierto e incapaz de proteger a todas las demás personas sometidas a las mismas medidas.
El ordenamiento jurídico de la UE se basa en un acuerdo fundamental: los Estados miembros aceptan unas normas comunes, los particulares adquieren derechos en virtud de esas normas y la Comisión garantiza que los gobiernos las cumplan.
Este principio está consolidado en la jurisprudencia desde la sentencia del asunto 26/62, van Gend & Loos, EU:C:1963:1, en la que el Tribunal sostuvo que «la vigilancia de los particulares interesados en proteger sus derechos constituye una supervisión efectiva adicional a la supervisión encomendada, en virtud de los artículos 169 y 170, a la diligencia de la Comisión y de los Estados miembros».
Cuando la Comisión deja de cumplir sus obligaciones como guardiana de los Tratados, ese acuerdo deja de funcionar. Las normas siguen formalmente vigentes, pero los derechos que confieren pierden su eficacia.
Este fracaso refleja una tendencia institucional más amplia. La Comisión puede disponer de un amplio margen de discrecionalidad para decidir si aplica el Derecho de la UE, cuándo lo hace y de qué manera. Pero una amplia discrecionalidad no significa una discrecionalidad ilimitada, ni puede convertirse en una autorización para decidir qué normas europeas siguen teniendo importancia. Las decisiones de la Comisión sobre la aplicación del Derecho también deben respetar el Estado de derecho.
Por tanto, ha llegado el momento de limitar el margen de discrecionalidad, prácticamente ilimitado, del que disfruta la Comisión al aplicar el Derecho de la UE, especialmente cuando las personas afectadas no disponen de una vía realista para actuar contra los Estados miembros que se niegan a cumplir las normas.
Qué pedimos con nuestra denuncia
Nuestra denuncia pretende dejar de considerar normal algo que los dirigentes políticos europeos han aceptado en silencio: el vaciamiento progresivo del Estado de derecho por parte de gobiernos que ignoran las normas comunes y de instituciones que se niegan a hacerlas cumplir.
La denuncia tiene dos partes. En primer lugar, pedimos a la Comisión que evalúe los controles italianos y españoles a la luz de los requisitos del Código y que declare públicamente si los cumplen. En segundo lugar, le pedimos que inicie procedimientos de infracción contra Italia y España en virtud del artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Cabe esperar que la Comisión invoque su margen de discrecionalidad. Sin embargo, cuando la infracción es sistémica y afecta a un interés difuso, como la libre circulación, ese margen debe ceder. Como mínimo, la Comisión debe explicar su decisión, porque nadie puede revisar una decisión si no se conocen sus motivos.
Por eso solicitamos una decisión motivada. Si la Comisión actúa, Schengen quedará mejor protegido. Si se niega a hacerlo, deberá dejar constancia formal de su negativa, y nos reservamos nuestros derechos al amparo de los artículos 263 y 265 del TFUE y ante el Defensor del Pueblo Europeo. Cualquiera de las dos respuestas permitirá crear un historial documentado de actuaciones que actualmente no tenemos.
Más allá de Italia y España
En gran parte del espacio Schengen, los controles temporales en las fronteras interiores se han convertido en medidas semipermanentes. Los controles fronterizos, y no la libre circulación, están pasando a ser la nueva normalidad.
Después de décadas de apoyo de los principales partidos políticos, Schengen se está politizando. Los partidos que hacen campaña para abandonar por completo Schengen —incluida la propuesta de celebrar un referéndum en Polonia— señalarán cada excepción que no se controle como prueba de que el sistema ya ha desaparecido.
La Comisión ha demostrado que puede hacer cumplir la condicionalidad cuando así lo decide, como hizo en el caso de Hungría. Decidir no actuar en este caso también es una decisión, y una decisión peligrosa que perjudica a la propia institución.
Este caso trata de mucho más que los controles fronterizos entre Italia y España. Trata de si el Derecho de la UE sigue obligando a los gobiernos cuando deciden ignorarlo, de si los derechos individuales siguen siendo exigibles cuando la Comisión opta por no actuar y de si el Estado de derecho obliga también a la propia institución encargada de velar por el cumplimiento de los Tratados.
El ordenamiento jurídico europeo no se derrumbará de golpe. Se irá erosionando, una ilegalidad tolerada y una frontera interior tras otra. Evitarlo es responsabilidad de la Comisión. Le hemos pedido que cumpla con ella.
Lee aquí la denuncia y la lista completa de firmantes.
Relacionado:
IBÁÑEZ GARCÍA: El Derecho de la Unión Europea no admite represalias entre Estados miembros. El caso España vs. Italia (espacio Schengen). Diario La Ley, nº 11.004, 11 de septiembre de 2026.
La politización del procedimiento de infracción del Derecho de la UE. Un caso paradigmático. Diario La Ley, nº 10.990, 23 de julio de 2026.
De próxima publicación:
¿Admite el sistema Schengen la “lógica de la reciprocidad”? La Ley Unión Europea, nº 151 octubre 2026.