TRIBUNAL SUPREMO. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección 4.ª Sentencia 428/2026, de 09 de abril de 2026. RECURSO DE CASACIÓN Núm: 218/2025. Ponente Excmo. Sr. MANUEL DELGADO-IRIBARREN GARCIA-CAMPERO
“TERCERO. – El juicio de la Sala. La desestimación del recurso.
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3.- En nuestro análisis es preciso aclarar de antemano lo que la doctrina del Tribunal Constitucional ha dicho sobre la cuestión examinada, y que las partes han citado de forma reiterada.
En primer lugar resulta inequívoca su doctrina de que «las pretensiones de declaración de inconstitucionalidad y nulidad de párrafos o apartados del preámbulo o la exposición de motivos de una ley deben ser rechazadas a limine, pues los preámbulos o las exposiciones de motivos de las leyes carecen de valor normativo y no pueden ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad ( SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7; 116/1999, de 17 de junio, FJ 2; 99/2012, de 8 de mayo, FJ 2; 104/2015, de 18 de mayo, FJ 3) ( STC 51/2019, FJ 2). Es cierto que en esa misma resolución aclaró que, «como advertimos en las SSTC 36/1981, FJ 7, y 31/2010, de 28 de junio, FJ 7, esto no impide que, en la medida en que los conceptos y categorías que se contienen en el preámbulo de una ley se proyecten sobre su articulado posterior, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de uno o varios de los preceptos impugnados de la misma ley prive al párrafo o apartado del preámbulo que glose dicho precepto del valor jurídico interpretativo que le es característico, pues un preámbulo no puede producir ese efecto desde el momento en que la interpretación que acoge ha sido declarada constitucionalmente inadmisible por este Tribunal»
Pero en esa doctrina no se indica que pueda plantearse la impugnación autónoma de un pasaje del preámbulo de una norma, sin que afecte al articulado de esa disposición. Es a eso a lo que se refiere el Auto del del Pleno del Tribunal Constitucional de 7 de octubre de 2021, citado por la representación del sindicato recurrente, cuando subrayó lo siguiente.
«De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal, los preámbulos de las leyes al carecer de valor normativo no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad [ SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2; 173/1998, de 23 de julio, FJ 4; 99/ 2012, 8 de mayo; 116/1999, de 17 de junio, FJ 2; 104/2015, de 28 de mayo, FJ 3; 114/2017, de 17 de octubre, FJ 2 A b ); 51/2019, de 11 de abril, FJ 2; 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 4; 81/2020, de 15 de julio, FJ 12; 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 6 a ), y 37/2021, de 18 de febrero, FJ 2 a)]. La doctrina citada únicamente admite que en aquellos casos en los que «los conceptos y categorías que se contienen en el preámbulo de una ley se proyecten sobre su articulado posterior, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de uno o varios de los preceptos impugnados de la misma ley prive al párrafo o apartado del preámbulo que glose dicho precepto del valor jurídico interpretativo que le es característico, pues un preámbulo no puede producir ese efecto desde el momento en que la interpretación que acoge ha sido declarada constitucionalmente inadmisible por este tribunal» [STC 51/2019, FJ 2 a), en el mismo sentido SSTC 36/1981, FJ 7, y 31/2010, FJ 7].
Lo que esta doctrina sostiene, entonces, es que, declarada la inconstitucionalidad y nulidad de un algún extremo del articulado de una ley, esta declaración priva de valor interpretativo a aquel pasaje del preámbulo que glose el precepto anulado.
4- En el asunto objeto de este recurso, la organización recurrente, en el primero de sus pedimentos, impugna el Real Decreto 561/2025, si bien añade a continuación que «en los extremos objeto del presente recurso». Y en la demanda no deja lugar a duda alguna que no cuestiona la legalidad de la nueva redacción del artículo 10.2 del Real Decreto 100/2025 aprobada por la disposición impugnada, sino que su argumentación se centra en la segunda de sus pretensiones: «La nulidad de la interpretación del Preámbulo del Real Decreto 561/2025, de 1 de julio, en relación al art. 10.2 Real Decreto 100/2025, de 18 de febrero modificado por aquél, en los extremos objeto del presente recurso, a saber, del párrafo «Mayor implantación que debe entenderse como “más representativas”, referido a las organizaciones sindicales».
Lo que discute la parte recurrente es, en consecuencia, el pasaje del preámbulo en el que se glosa la reforma legal realizada, por entender que resulta contrario a la literalidad del nuevo artículo10.2 del Real Decreto 100/2025, en particular el inciso «mayor implantación que debe entenderse como “más representativas”, referido a las organizaciones sindicales».
El alegato no pude ser acogido. Ya hemos dicho que la ausencia de valor normativo impide la impugnación autónoma de un pasaje de la exposición de motivos de una norma sin extender ese cuestionamiento al articulado y eso es lo que pretende la organización recurrente, pues excluye de la impugnación el vigente texto del artículo 10.2 del Real Decreto 100/2025 -al que se refiere la glosa del preámbulo-, que entiende conforme a la legalidad. No se trata solo de la inexistencia de valor normativo de los preámbulos sino de que tampoco cabe apreciar la hipotética proyección normativa invocada por la parte actora. Los términos en que ha quedado redactado el artículo 10.2 son inequívocos: deben formar parte de la Comisión de Seguimiento «las organizaciones sindicales de mayor implantación en el año anterior a su designación», máxime si se tiene en cuenta el motivo de la reforma, que hemos explicado en el primero de nuestros fundamentos. La mejor o peor fortuna en la explicación de los motivos de la reforma que hace el preámbulo discutido no puede desvirtuar los términos incuestionables con que el articulado de la disposición reglamentaria ha detallado la composición de la Comisión de Seguimiento. Y, como acertadamente señalan tanto el Ministerio Fiscal como el Abogado del Estado, este recurso no puede convertirse en un instrumento preventivo de hipotéticas interpretaciones futuras que pudiera hacer la Administración contra el tenor literal del nuevo artículo 10.2 del Real Decreto 100/2025. De suceder así, el sindicato recurrente dispone de los medios procesales adecuados para su impugnación en ese momento.
Por ese motivo debemos desestimar el recurso y todas las pretensiones complementarias a la petición principal que plantea la parte actora”.