¿Es adecuado el Derecho de la UE para su finalidad? Discurso inaugural de la Defensora del Pueblo Europeo, Teresa Anjinho, en la Conferencia Anual del Centro de Derecho Europeo de Luxemburgo. 9 de octubre de 2026.
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Permítanme ahora dar un paso atrás, porque estos casos comparten un hilo común. El problema no es necesariamente la calidad del derecho sustantivo. Es la calidad de la maquinaria administrativa a través de la cual se hace y se aplica esa ley.
Adoptar una mejor legislación: evaluación de impacto, consulta, elaboración de políticas basadas en datos contrastados: los principios están ahí. En el acceso a los documentos, la transparencia está firmemente establecida. Sin embargo, en ambos, las dificultades persisten. El principio puede ser la transparencia; la cuestión es cómo funciona realmente la transparencia cuando un ciudadano solicita un documento. El principio puede ser legislar mejor; la cuestión es cómo configura realmente la preparación de la legislación.
Por lo tanto, yo distinguiría tres cosas: la ley, la codificación de los procedimientos administrativos que le dan efecto y su aplicación en la práctica. A menudo, el principio es sólido. Sin embargo, lo que falla es el procedimiento, insuficientemente claro, predecible o coherente.
Y eso importa, porque los procedimientos administrativos no son meros detalles técnicos. Son mecanismos esenciales a través de los cuales los ciudadanos experimentan el Estado de Derecho. Si una institución tiene discrecionalidad pero los criterios para ejercerla no están claros; si existen procedimientos pero no están documentados; si los ciudadanos no pueden entender por qué se siguió (o no) un proceso determinado y por qué se tomó una decisión, entonces tenemos un problema de buena administración, incluso cuando la legislación es perfectamente sólida.
La buena administración es, en muchos aspectos, la infraestructura que permite que la buena ley se convierta en realidad. El Estado de Derecho no termina donde termina la legislación; continúa en los procedimientos a través de los cuales se ejerce el poder público.
Gran parte de lo que examina mi Oficina no es la ley dura, sino la ley blanda y la práctica administrativa: Directrices para la mejora de la legislación, marcos de transparencia, códigos éticos y normas sobre conflictos de intereses. No son vinculantes en el sentido estricto, sin embargo, dan forma a cómo se ejerce el poder. En el mejor de los casos, incorporan una cultura de justificación y administración basada en reglas. En el peor de los casos, se convierten en vehículos de flexibilidad pero sin rendición de cuentas.
Lo que presenciamos, entonces, rara vez es un rechazo formal o una traición a la ley. Es más sutil: refleja una relajación gradual de la disciplina procesal; la normalización de la urgencia; el uso indiscriminado de la flexibilidad.
Los procedimientos de buena administración no pueden basarse únicamente en el Derecho indicativo. Sin embargo, el Derecho administrativo de la Unión ha crecido por acumulación: regla por regla, sector por sector, agencia por agencia, caso por caso. A medida que los agentes se han multiplicado y los procedimientos se han vuelto más complejos, no ha surgido una legislación global y horizontal. Por lo tanto, el resultado es un mosaico: rico en principios, pobre en procedimientos comunes.
Y es el ciudadano quien paga el precio. Los derechos garantizados por el artículo 41 de la Carta —a ser oído, a adoptar decisiones motivadas, a acceder al expediente y a adoptar una decisión en un plazo razonable— pueden experimentarse de manera diferente en función de la institución, agencia o sector con el que se encuentre.
El remedio no es nuevo. El artículo 298 del Tratado constituye la base jurídica de una administración europea abierta, eficiente e independiente. Cuando el Parlamento Europeo aprobó el Código de Buena Conducta Administrativa del Defensor del Pueblo Europeo en 2001, ya pidió normas vinculantes. En 2013, pidió una ley de procedimiento administrativo y, en 2016, presentó un proyecto de Reglamento completo. Los académicos, algunos de ellos aquí en Luxemburgo, nos dieron las Reglas Modelo RENEUAL, lo que demuestra que la codificación es factible, aunque sea discutible.
Creo que ha llegado de nuevo el momento de imaginar lo que podría hacer un código único y horizontal de procedimiento administrativo de la UE. No como un monumento a la burocracia, ni como una camisa de fuerza para la especificidad sectorial, sino como un piso común.
Normas claras sobre el derecho a ser oído y el deber de motivación. Sobre los plazos. En el mantenimiento de registros, por lo que ninguna decisión escapa a la revisión porque no se escribió nada. Sobre lo que la urgencia permite y lo que nunca excusa. Sobre el uso de sistemas automatizados y asistidos por IA. Procedimientos claros, accesibles y predecibles para quienes trabajan dentro de las instituciones y, lo que es más importante, para los ciudadanos afectados por sus decisiones.
Un código de este tipo no ralentizaría a la Unión. Los procedimientos predecibles son procedimientos eficientes. La resiliencia y la legalidad no son proyectos competidores. Son interdependientes.
Aquí es donde me dirijo a ti. La codificación de este tipo siempre ha avanzado en la fuerza del trabajo académico, de académicos dispuestos a mapear los fragmentos e imaginar el todo. El proyecto es viejo. Persiste la necesidad de debatirlo. Me atrevo a invitarte a que me ayudes a traerlo de vuelta a la mesa.
Estimados colegas:
Por lo tanto, ¿es adecuado el Derecho de la Unión para su finalidad? En términos de sus principios, en gran medida sí. La verdadera cuestión es si nuestros marcos jurídicos y administrativos siguen disciplinando la discrecionalidad —exigiendo razones, transparencia y proporcionalidad— o si se convierten en herramientas de gestión subordinadas a la conveniencia.
Si la flexibilidad se convierte en el principio subyacente, entonces la democracia y la legalidad sufren juntas. El remedio radica en normas más claras, un buen mantenimiento de registros, una formación adecuada y, sobre todo, una cultura de servicio público que considere la legalidad y la buena administración no como limitaciones de la eficiencia, sino como salvaguardias indispensables de la confianza pública.
En general, las instituciones se comprometen seriamente con nuestras recomendaciones y muchas las utilizan para mejorar sus prácticas. Sin embargo, el cumplimiento sigue siendo más lento y más controvertido en algunos ámbitos, sobre todo en lo que respecta a la transparencia. Lo más importante es si las recomendaciones se tratan como críticas que deben gestionarse o como parte de un esfuerzo compartido para reforzar la administración de la UE.
Estoy comprometida con ese esfuerzo, como Defensora del Pueblo Europeo. Pero ninguna administración puede ser el único juez de su propia conducta. Es por eso que tu voz importa.
Y tal vez la verdadera pregunta no es solo: ¿Es adecuado el Derecho de la Unión para su finalidad? Pero ¿es apta para el propósito de quién? Una ley puede ser altamente efectiva desde la perspectiva de una institución que persigue un objetivo determinado, pero ser experimentada de manera muy diferente por el ciudadano sujeto a ella.
Desde mi punto de vista, una ley es adecuada para su propósito cuando su objetivo legítimo, su diseño legal, su administración y sus efectos permanecen alineados con los derechos e intereses de las personas que gobierna.
El ciudadano no debe ser la idea tardía de la legislación. El ciudadano debe ser la medida contra la cual continuamente probamos si la ley está funcionando.