Un derecho administrativo de la UE – Discurso ante la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento Europeo. 18 de septiembre de 2023
Presidente, Honorables miembros,
Me gustaría agradecer al comité de Asuntos Jurídicos la invitación para hablarles hoy sobre un tema central para mi oficina. Doy las gracias al ponente, Señoría Melchior, por poner de relieve una vez más una cuestión de considerable interés público a pesar de la falta de entusiasmo significativo por una ley administrativa de la UE por parte de la Comisión o de los Estados miembros.
Esta ausencia continúa a pesar del fuerte respaldo a dicha ley por parte de muchos académicos jurídicos de alto nivel, grupos de expertos, el Parlamento Europeo y muchos otros profesionales familiarizados con la complejidad de la administración de la UE.
Mi punto de vista no ha cambiado desde los primeros días de mi mandato hace nueve años, cuando aprobé un conjunto de reglas modelo redactadas por una red de académicos europeos destinadas a convertirse en la base de la legislación europea.
Es una opinión que expuse una vez más ante este comité en 2018, cuando consideró un estudio independiente muy exhaustivo sobre el impacto de dicha ley. Por lo tanto, acogemos con satisfacción la insistencia del Parlamento en que la Comisión debería presentar una ley.
Cualquier nueva ley debería centrarse en los principios fundamentales del buen comportamiento administrativo que promuevan una cultura de servicio y de buenas prácticas. Las disposiciones concretas de la ley deben permitir el máximo ejercicio de la eficiencia, la equidad y la justicia.
Los ciudadanos lo expresarían en términos más simples: es decir, dame un servicio eficiente cuando acuda a ti y si tengo problemas, escúchame atentamente e intenta solucionar mis problemas de forma rápida y justa.
Para los ciudadanos, la ley es simplemente un instrumento para garantizar que estas expectativas se comprendan y se cumplan. También entienden que lo más importante es la actitud, la mentalidad de los funcionarios con los que tratan.
Los funcionarios deben comprender el propósito y el espíritu de la ley y no intentar socavarla. También es necesario que haya flexibilidad y buen juicio.
Permítanme darles dos ejemplos de por qué esto es importante. El primero se refiere a la forma en que las buenas leyes han sido socavadas por un sesgo cultural que va en contra de la intención original de una ley.
El reglamento de acceso a documentos de la UE establece plazos claros y razonables para responder a las solicitudes de documentos, y contiene motivos claros por los cuales se puede denegar el acceso público, motivos que han sido probados y refinados a través de la jurisprudencia.
Sin embargo, mi oficina ha documentado en detalle los retrasos sistemáticos en el procesamiento de apelaciones a decisiones denegatorias, a menudo en casos de alto interés público. Aquí, los largos retrasos se han convertido en la norma, en algunos casos de 18 meses o más. Cuando esta es la experiencia de los periodistas que investigan la toma de decisiones de la UE o de los ciudadanos preocupados por cómo se ha influido en la legislación, el acceso retrasado es acceso denegado.
Resulta frustrante que los motivos frecuentemente citados para denegar el acceso se basen en razonamientos jurídicos que ya han sido desestimados por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en casos similares. Aquí vemos las claras limitaciones de una legislación inerte frente a una mentalidad institucional que prioriza el control del flujo de información sobre los dictados precisos de la ley.
En segundo lugar, como señala este informe, ahora estamos en el comienzo de una posible revolución en la administración pública gracias a los rápidos avances en los sistemas automatizados de toma de decisiones y la inteligencia artificial en general.
El uso de la IA en la toma de decisiones públicas plantea inmensos desafíos en términos de posibles sesgos raciales y de género en la toma de decisiones, y la falta de reparación y rendición de cuentas por las decisiones rutinarias tomadas por algoritmos, particularmente para los miembros más vulnerables de la sociedad. También existen desafíos en torno a la protección de datos.
Han aumentado las preocupaciones sobre el uso de la IA y la toma de decisiones automatizada (ADM) en el gobierno y los servicios públicos, en particular en relación con el sistema de justicia penal y la «vigilancia policial predictiva»; al control de la migración por parte de las agencias fronterizas de la UE y al uso de controvertidos reconocimientos faciales, reconocimiento de emociones y tecnologías biométricas; su uso en los sistemas de bienestar social para detectar y prevenir el fraude; y detectar la corrupción en la administración pública, por ejemplo en la contratación pública.
Está claro que existen grandes ventajas para las administraciones públicas al mejorar la calidad y puntualidad de sus servicios. Como reconoció la Comisión Europea cuando propuso la Ley de IA de la UE el año pasado, el aprendizaje automático algorítmico transformará muchas áreas de nuestras vidas muy rápidamente y debemos pensar en las regulaciones y normas que guiarán su desarrollo e implementación.
Para las instituciones de la UE, todo esto está en su infancia, como lo demuestra una iniciativa de mi oficina el año pasado sobre el impacto de la IA en la administración pública de la UE, con una adopción muy limitada de tecnologías de IA y ADM por parte de las instituciones y agencias.
Pero es probable que esto crezca exponencialmente con importantes consecuencias para la rendición de cuentas. ¿Cómo cumplirán estos sistemas los requisitos de supervisión humana? ¿Qué significa la garantía de una declaración de motivos para cualquier decisión si no se comprende o es muy deficiente cómo un algoritmo tomó la decisión? Si no podemos preparar ninguna ley administrativa a este respecto para el futuro, entonces debemos dejar un papel importante a la discreción y el buen juicio.
Pero también hay razones para creer que los argumentos a favor de una ley administrativa de la UE son más convincentes ahora que nunca. La complejidad y fragmentación de la administración y las normas administrativas quedaron demostradas en el estudio encargado por el Parlamento, pero esto, en todo caso, ha aumentado de maneras que no son sostenibles e incluso perjudiciales para los objetivos que las normas están diseñadas para cumplir.
Un ejemplo se refiere a las normas éticas que pretenden regular el comportamiento de los funcionarios. Un sistema de reglas complejo, fragmentado y parcialmente superpuesto para múltiples instituciones impone una alta carga cognitiva y administrativa a quienes están sujetos a ellas.
Cada nuevo sistema de reglas plantea preguntas sobre la capacitación, la implementación, el cumplimiento y los recursos adecuados. Esto puede provocar una “fatiga de integridad” y un menor cumplimiento, especialmente cuando los beneficios previstos de estas normas no son evidentes de inmediato.
La propuesta de la Comisión de crear un organismo interinstitucional de ética supone en parte un reconocimiento retrasado de este fenómeno, aunque todavía no está claro si aumentará o reducirá la complejidad del sistema. El énfasis en la armonización de estándares en esa propuesta también resta importancia a lograr que los funcionarios internalicen y modelen estas reglas y estándares.
Un informe del Tribunal de Cuentas de 2019 concluyó que, a pesar de dos décadas de iniciativas éticas, los niveles de concienciación y formación siguen siendo bajos y existe una necesidad urgente de simplificar y racionalizar para tener en cuenta cómo los seres humanos aprenden y responden a los incentivos de la vida laboral en su día a día.
Finalmente, uno de los argumentos más fuertes a favor de una ley administrativa de la UE es la necesidad de aportar claridad y seguridad jurídica a la cuestión de lo que los abogados llaman “procedimientos compuestos” o “administración compuesta”, es decir, aquellas grandes partes de la toma de decisiones de la UE que involucran cooperación entre administraciones o agencias a nivel nacional y de la UE. La puesta en común de competencias y fondos de la UE y los Estados miembros se ha convertido en la norma en programas de financiación a gran escala como Next Generation EU, así como en áreas políticamente sensibles y moralmente complejas como la gestión de la migración y la financiación del desarrollo.
Como vimos en nuestra investigación sobre los centros de recepción de inmigrantes en las islas griegas a principios de este año, esta distribución de responsabilidades entre los Estados miembros y la Comisión puede hacer que sea más difícil separar el proceso de toma de decisiones con las consiguientes lagunas en la rendición de cuentas.
A medida que un enfoque de “Equipo Europa” se convierte en el método preferido para abordar fenómenos complejos y de rápida evolución en las relaciones exteriores, como lo demuestra el memorando de entendimiento firmado con el gobierno tunecino en junio, podemos esperar aún más confusión en cuanto a quién es el responsable. Esto puede terminar oscureciendo la rendición de cuentas precisamente en aquellas cuestiones en las que se necesita más desesperadamente. Si una ley administrativa de la UE puede ayudar a abordar estos déficits de rendición de cuentas, será una incorporación muy bienvenida.
Le deseo al ponente todo lo mejor con este expediente y espero que la comisión mantenga un debate positivo sobre el contenido final de este informe.
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