Responsabilidad patrimonial del Estado legislador. El contribuyente medio se encuentra en la misma situación que el consumidor a la hora de entablar una acción de naturaleza restitutoria (Principio de efectividad)

Sobre el tema tratado en este post (El grado de pericia exigible al consumidor y su aplicación al contribuyente cuando una ley tributaria es declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la UE) ya me he manifestado anteriormente (“¿Es negligente el ciudadano que no cuestiona la constitucionalidad de una ley o la contravención por la misma del Derecho europeo? De nuevo sobre el principio de fiabilidad del sistema legal y el grado de pericia exigible al sufrido contribuyente”. Diario La Ley, nº 10118, 26 de Julio de 2022).

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE en materia de derechos de los consumidores ha elaborado el concepto de consumidor medio a la hora de valorar su capacidad para interpretar los contratos sujetos a la normativa de consumo y adoptar decisiones no viciadas. Se configura al consumidor medio como la persona capaz de entender la información comercial que se le ofrece y, sobre ella, tomar una decisión consciente. A los efectos de valorar la adecuación al Derecho de la UE de una norma nacional que establece que un particular no puede obtener (frente al Estado miembro infractor) la reparación de un perjuicio que no ha evitado ejerciendo para ello una acción judicial, echamos en falta una valoración subjetiva del particular afectado similar a la del concepto de consumidor medio; pues parece que no es exigible a cualquier persona un grado de pericia jurídica apto para cuestionar la constitucionalidad de una ley o su compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea.

Como ha resumido ÁGREDA[1], respecto a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Novena) de 25 de enero de 2024, recaida en los asuntos acumulados C‑810/21 a C‑813/21 (Caixabank, S. A., anteriormente Bankia, S. A.):

  • “No puede considerarse como dies a quola fecha en la que el consumidor realizó el pago de los gastos.
  • Para que comience el plazo de prescripción, el consumidor tiene que conocer la valoración jurídica de los elementos determinantes del carácter abusivo de la cláusula (tiene que haber podido conocer sus derechos antes de que dicho plazo empezase a correr o de que expirase). Y, añade el TJUE, el consumidor tiene además que tener tiempo suficiente para preparar e interponer efectivamente un recurso. Por tanto, el plazo de prescripción tiene que ser suficientemente amplio para que el consumidor pueda invocar sus derechos.
  • A los efectos del determinar el inicio del cómputo del plazo de prescripción, la existencia de una jurisprudencia nacional consolidada sobre la nulidad de cláusulas similares no prueba que el consumidor tenga conocimiento del carácter abusivo de la cláusula. Esto es, no puede presumirse que el consumidor (que está en una situación de inferioridad, también en el acceso a la información) tenga conocimiento del carácter abusivo de la cláusula y de las consecuencias jurídicas que se derivan de ella por el hecho de que exista esta jurisprudencia consolidada”.

Por tanto, considero que todas estas apreciaciones jurídicas que hace el TJUE desde el principio de efectividad, han de tomarse muy en consideración a la hora de dar cumplimiento normativo a la STJUE de 28 de junio de 2022, asunto C-278/20 (Comisión / España), que ha declarado contrario al Derecho de la Unión Europea el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños causados a los particulares por infringir el principio de efectividad.

Puede leerse en los fundamentos jurídicos de la sentencia:

“44. Así pues, la oposición de un plazo de prescripción a las acciones de carácter restitutorio, ejercitadas por los consumidores con el fin de hacer valer derechos que les confiere la Directiva 93/13, no es, en sí misma, contraria al principio de efectividad, siempre que su aplicación no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por dicha Directiva (sentencia de 10 de junio de 2021, BNP Paribas Personal Finance, C‑776/19 a C‑782/19, EU:C:2021:470, apartado 40).

  1. A este respecto, para que se considere conforme al principio de efectividad, un plazo de prescripción debe ser materialmente suficiente para permitir al consumidor preparar e interponer un recurso efectivo con el fin de invocar los derechos que le confiere la Directiva 93/13, en particular en forma de pretensiones, de naturaleza restitutoria, basadas en el carácter abusivo de una cláusula contractual (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de junio de 2021, BNP Paribas Personal Finance, C‑776/19 a C‑782/19, EU:C:2021:470, apartado 31 y jurisprudencia citada).
  2. De esta manera, en lo tocante al inicio del cómputo de un plazo de prescripción, tal plazo únicamente puede ser compatible con el principio de efectividad si el consumidor pudo conocer sus derechos antes de que dicho plazo empezase a correr o de que expirase (sentencia de 10 de junio de 2021, BNP Paribas Personal Finance, C‑776/19 a C‑782/19, EU:C:2021:470, apartado 46 y jurisprudencia citada).
  3. Pues bien, en este caso, de la documentación que obra en poder del Tribunal de Justicia se infiere que la interpretación jurisprudencial de las normas procesales nacionales aplicables en los litigios principales, con independencia de la circunstancia de que establezcan que el plazo de prescripción, de diez años, de la acción que puede ejercitar el consumidor para obtener la restitución de las cantidades pagadas indebidamente en concepto de gastos relativos a contratos de préstamo hipotecario no puede iniciarse antes de que el consumidor tenga conocimiento de los hechos determinantes del carácter abusivo de la cláusula contractual con arreglo a la cual se efectuaron esos pagos, no exige que el consumidor conozca no solo tales hechos, sino también su valoración jurídica, que implica que el referido consumidor conozca también los derechos que le confiere la Directiva 93/13.
  4. Sin embargo, para que las normas por las que se rige un plazo de prescripción sean conformes con el principio de efectividad, no basta con que establezcan que el consumidor debe conocer los hechos determinantes del carácter abusivo de una cláusula contractual, sin tener en cuenta, por un lado, si conoce los derechos que le confiere la Directiva 93/13 ni, por otro lado, si tiene tiempo suficiente para preparar e interponer efectivamente un recurso con el fin de invocar esos derechos.
  5. De ello se sigue que un plazo de prescripción como el plazo de prescripción de la acción restitutoria de los gastos hipotecarios en cuestión en los litigios principales no es conforme con el principio de efectividad, toda vez que las normas por las que se rige no tienen en cuenta estos dos últimos factores.
  6. En lo tocante a si el conocimiento por el consumidor del carácter abusivo de una cláusula contractual y de los derechos que le confiere la Directiva 93/13 debe adquirirse antes de que empiece a correr el plazo de prescripción de la acción restitutoria o antes de que expire dicho plazo, procede señalar que el requisito, mencionado en el apartado 48 de la presente sentencia, según el cual un plazo de prescripción únicamente puede ser compatible con el principio de efectividad si el consumidor pudo conocer esos derechos antes de que dicho plazo empezase a correr o de que expirase, fue establecido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia a efectos del examen, caso por caso, de la compatibilidad de un plazo de prescripción dado, aplicado con arreglo al Derecho nacional en cuestión, con el principio de efectividad.
  7. En efecto, como se desprende de los apartados 45 a 47 de la presente sentencia, cuando el Tribunal de Justicia interpreta el Derecho de la Unión con el fin de proporcionar al órgano jurisdiccional remitente indicaciones útiles que le permitan apreciar la compatibilidad de una norma procesal nacional con el principio de efectividad, tiene en cuenta todos los datos pertinentes del ordenamiento jurídico nacional que le ha presentado dicho órgano jurisdiccional, y no solamente una norma relativa a uno de los aspectos del plazo de prescripción en cuestión, considerado aisladamente.
  8. De esta manera, es posible que una norma nacional según la cual un plazo de prescripción no empezará a correr antes de que un consumidor conozca el carácter abusivo de una cláusula contractual y los derechos que le confiere la Directiva 93/13, que a priori parece conforme con el principio de efectividad, vulnere, no obstante, este principio si la duración de dicho plazo no es materialmente suficiente para permitir al consumidor preparar e interponer un recurso efectivo con el fin de invocar los derechos que le confiere la citada Directiva.
  9. Por cuanto antecede, procede responder a la primera parte de la primera cuestión prejudicial y a la segunda cuestión prejudicial que los artículos 6, apartado 1, y 7, apartado 1, de la Directiva 93/13, en relación con el principio de efectividad, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una interpretación jurisprudencial del Derecho nacional según la cual, a raíz de la anulación de una cláusula contractual abusiva por la que se imponen al consumidor los gastos de formalización de un contrato de préstamo hipotecario, la acción restitutoria relativa a tales gastos está sujeta a un plazo de prescripción de diez años a contar desde que la referida cláusula agota sus efectos con la realización del último pago de dichos gastos, sin que se considere pertinente a estos efectos que ese consumidor conozca la valoración jurídica de esos hechos. La compatibilidad de las normas por las que se rige un plazo de prescripción con las citadas disposiciones debe apreciarse teniendo en cuenta el conjunto de esas normas.
  10. Mediante la segunda parte de la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la Directiva 93/13 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una interpretación jurisprudencial del Derecho nacional según la cual, para determinar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción que pueda ejercitar el consumidor para obtener la restitución de las cantidades pagadas indebidamente con arreglo a una cláusula contractual abusiva, puede considerarse que la existencia de una jurisprudencia nacional consolidada sobre la nulidad de cláusulas similares constituye una prueba de que se cumple el requisito relativo al conocimiento, por el consumidor de que se trate, del carácter abusivo de esa cláusula y de las consecuencias jurídicas que se derivan de ella.
  11. A este respecto, en primer lugar, procede observar que el sistema de protección establecido por la Directiva 93/13 se basa en la idea de que el consumidor se halla en situación de inferioridad respecto al profesional, en lo referido tanto a la capacidad de negociación como al nivel de información, situación que le lleva a adherirse a las condiciones redactadas de antemano por el profesional sin poder influir en el contenido de estas (sentencia de 30 de abril de 2014, Kásler y Káslerné Rábai, C‑26/13, EU:C:2014:282, apartado 39 y jurisprudencia citada).
  12. En segundo lugar, por lo que se refiere a la información de que dispone el profesional, este sigue teniendo una posición preponderante después de la celebración del contrato. Así, cuando existe una jurisprudencia nacional consolidada en la que se ha reconocido el carácter abusivo de determinadas cláusulas tipo, cabe esperar que las entidades bancarias la conozcan y actúen en consecuencia (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de julio de 2023, CAJASUR Banco, C‑35/22, EU:C:2023:569, apartado 32).
  13. En cambio, no cabe presumir que la información de que dispone el consumidor, menor que la del profesional, incluya el conocimiento de la jurisprudencia nacional en materia de derechos de los consumidores, por más que dicha jurisprudencia esté consolidada.
  14. A este respecto, conviene recordar que del tenor del artículo 2, letra b), de la Directiva 93/13 se desprende que la protección otorgada por esta Directiva depende del propósito con el que la persona física actúa, a saber, un propósito ajeno a su actividad profesional. Pues bien, aunque pueda exigirse a los profesionales que se mantengan informados de los aspectos jurídicos relativos a las cláusulas que incluyen unilateralmente en los contratos que celebran con los consumidores en el ejercicio de una actividad comercial ordinaria, en particular por lo que se refiere a la jurisprudencia nacional relativa a tales cláusulas, no cabe esperar una actitud similar de estos últimos, habida cuenta del carácter ocasional, o incluso excepcional, de la celebración de un contrato que contenga una cláusula de este tipo.
  15. Por cuanto antecede, procede responder a la segunda parte de la primera cuestión prejudicial que la Directiva 93/13 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una interpretación jurisprudencial del Derecho nacional según la cual, para determinar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción que puede ejercitar el consumidor para obtener la restitución de las cantidades pagadas indebidamente con arreglo a una cláusula contractual abusiva, puede considerarse que la existencia de una jurisprudencia nacional consolidada sobre la nulidad de cláusulas similares constituye una prueba de que se cumple el requisito relativo al conocimiento, por el consumidor de que se trate, del carácter abusivo de esa cláusula y de las consecuencias jurídicas que se derivan de ella”.

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Resumen:

Se acaba de hacer público un anteproyecto de ley que pretende dar cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala) de 28 de junio de 2022 (Comisión Europea/España. Asunto C-278/20), que declaró que el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por incumplimientos del Derecho de la UE es contrario al principio de efectividad, al hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil el resarcimiento, por las condiciones impuestas en la reforma legislativa del año 2015.

A juicio del autor, la legislación propuesta sigue incumpliendo tanto el principio de efectividad del Derecho de la UE como distintos preceptos de nuestra Constitución. Además, la tramitación de la reforma ahonda en el envilecimiento de la actividad legislativa, al que estamos asistiendo en los últimos tiempos.

Contiene mis observaciones, presentadas el 22 de mayo de 2023, al trámite de audiencia pública del “Anteproyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en materia de responsabilidad patrimonial del estado legislador por daños derivados de la infracción del derecho de la Unión”, que trae causa en la Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 28 de junio de 2022 (Comisión Europea/España. Asunto C-278/20).

Una versión de dichas observaciones ya fue inicialmente remitida al Consejo de Estado, antes de la existencia del anteproyecto, el 6 de diciembre de 2022.

La reforma legislativa no contiene incentivos para que el legislador sea diligente con la aplicación de la Constitución y con el Derecho de la Unión Europea. Antes, al contrario, la reforma incentiva a un legislador irresponsable, que sabe que le sale prácticamente gratis vulnerar la Constitución y el ordenamiento europeo, con lo que la previsión del artículo 9 de nuestro texto constitucional queda en agua de borrajas.

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[1] “Comienzo del plazo de prescripción de la acción de restitución de las cantidades indebidamente pagadas como consecuencia de la declaración de nulidad de la cláusula de gastos hipotecarios”. 26 de enero de 2024. https://derechomercantilespana.blogspot.com/2024/01/comienzo-del-plazo-de-prescripcion-de.html