Recomendación sobre cómo el Consejo de la Unión Europea manejó una solicitud de acceso público a la opinión legal sobre la propuesta de directiva de la UE sobre salarios mínimos adecuados (Caso 1834/2022/NH).
RECOMENDACIÓN. CASO 1834/2022/NH – ABIERTO EL Martes | 25 octubre 2022 – RECOMENDACIÓN SOBRE Martes | 04 abril 2023 – INSTITUCIÓN CONCERNIDA Consejo Europeo
“Resultado de la investigacion
El caso se refería a una solicitud de acceso público a un dictamen del servicio jurídico del Consejo de la UE sobre un proyecto de ley sobre salarios mínimos adecuados.
El Consejo otorgó al demandante acceso a partes del dictamen en mayo de 2021. Invocó dos excepciones en virtud de la legislación de la UE sobre el acceso público a los documentos para justificar la denegación de las partes restantes del documento, argumentando que la divulgación completa podría socavar el proceso de toma de decisiones (ya que las negociaciones sobre la ley todavía estaban en curso en ese momento) y la protección del asesoramiento legal.
El Defensor del Pueblo concluyó que el Consejo no había demostrado cómo la divulgación del documento socavaría su proceso de toma de decisiones o su capacidad para buscar y obtener asesoramiento franco, objetivo y completo. Su opinión es que una mayor transparencia cuando las negociaciones aún estaban en curso habría facilitado en gran medida la participación pública en el proceso legislativo de la UE.
Por tanto, el Defensor del Pueblo consideró que la negativa del Consejo a conceder pleno acceso público al dictamen jurídico en el momento de la decisión confirmatoria constituía mala administración. Dado que el reclamante todavía está interesado en recibir pleno acceso público a la opinión en esta etapa, el Defensor del Pueblo formuló la recomendación correspondiente”.
“Evaluación del Defensor del Pueblo que conduce a una recomendación
- Según los Tratados de la UE, los ciudadanos tienen el “derecho a participar en la vida democrática de la Unión”. [8] Por lo tanto, todas las decisiones de la UE deben tomarse “ de la manera más abierta y cercana posible a los ciudadanos ”. [9] Esto es particularmente importante cuando las instituciones de la UE actúan en su capacidad legislativa. [10] El principio de transparencia legislativa está consagrado en los Tratados de la UE [11] y se refleja en la legislación de la UE sobre el acceso público a los documentos, que establece que los documentos legislativos deben ser directamente accesibles al público, a menos que su divulgación menoscabe una o varios intereses públicos o privados protegidos explícitamente [12].La posibilidad de que los ciudadanos examinen toda la información que constituye la base de la acción legislativa de la UE es una condición previa para el ejercicio efectivo de sus derechos democráticos. [13]
- Por lo que se refiere a los dictámenes jurídicos del Consejo emitidos en el curso de procedimientos legislativos, el Tribunal de Justicia ha declarado que “el Reglamento nº 1049/2001 impone, en principio, la obligación de publicar los dictámenes del Servicio Jurídico del Consejo relativos a un proceso legislativo” [14]. Agregó que, “[ e] sta constatación no excluye la negativa, en razón de la protección de la asesoría jurídica, a divulgar una opinión jurídica específica, emitida en el contexto de un proceso legislativo, pero que sea de un carácter o naturaleza particularmente sensile, o tener un alcance particularmente amplio que va más allá del contexto del proceso legislativo en cuestión. En tal caso, corresponde a la institución en cuestión dar una exposición detallada de los motivos de tal denegación.” [15]
- Dada la naturaleza del documento en cuestión, en particular, que fue emitido en el curso de un procedimiento legislativo al que deben aplicarse los más altos estándares de transparencia, las excepciones invocadas por el Consejo al denegar el pleno acceso del público deben aplicarse, en todos los casos, más restrictivamente. [16]
En cuanto a la excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico.
- La jurisprudencia de la UE ha establecido un enfoque en tres etapas [17],que la institución de la UE en cuestión debe seguir al examinar si un documento que contiene asesoramiento jurídico debe divulgarse. En primer lugar, el documento en cuestión debe estar relacionado con el asesoramiento jurídico. En segundo lugar, la institución en cuestión debe examinar si la divulgación del asesoramiento jurídico sería perjudicial para su interés de buscar y recibir asesoramiento jurídico franco, objetivo y completo. El riesgo de que se perjudique dicho interés debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético. En tercer lugar, si una institución considera que la divulgación de un documento socavaría la protección del asesoramiento jurídico, dicha institución debe determinar si existe algún interés público superior que justifique la divulgación.
- Si bien la Defensora del Pueblo no tiene ninguna duda de que el documento en cuestión se refiere al asesoramiento jurídico, le resulta difícil ver cómo su divulgación completa sería perjudicial para el interés del Consejo de buscar y recibir asesoramiento jurídico franco, objetivo y completo.
- Habiendo revisado el documento en cuestión, el Defensor del Pueblo confirma, como indicó el Consejo, que el dictamen jurídico examina si la propuesta de la Comisión se mantiene dentro de los límites del artículo 153, apartado 5, del TFUE, es decir, si la base jurídica elegida es adecuada.
- El Tribunal General ha declarado que las cuestiones relativas a la elección de la base jurídica adecuada son «cuestiones jurídicas que no van más allá del contexto normal del examen de propuestas legislativas». [18] La cuestión de si la base jurídica elegida para un acto legislativo es adecuada es una cuestión estándar y esperada en casi todos los procesos legislativos. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo no ve cómo el análisis de estas cuestiones jurídicas estándar podría hacer que el contenido de la opinión sea » particularmente sensible «.
- Por lo que se refiere al argumento del Consejo de que el documento tenía un alcance especialmente amplio, ya que abordaba una cuestión jurídica novedosa, el hecho de que el dictamen jurídico trate cuestiones novedosas no implica automáticamente que el contenido del documento sea sensible. Como señaló el Tribunal, “conferir un carácter especialmente sensible a todo asesoramiento jurídico relativo a una cuestión novedosa impediría en la práctica la divulgación de una gran parte de dicho asesoramiento. Es precisamente cuando se trata de cuestiones novedosas que las instituciones solicitan el asesoramiento de su servicio jurídico”. [19]
- El Consejo argumentó además que existía un riesgo importante y concreto de que la legislación adoptada fuera impugnada ante los tribunales de la UE, porque la ley adoptada tendría un impacto significativo en el derecho social y porque varios Estados miembros ya habían expresado su profunda preocupación por la propuesta. El Defensor del Pueblo señala que estas observaciones no implican que la divulgación del asesoramiento jurídico afecte negativamente a la capacidad del Consejo para defender su posición ante los tribunales en caso de litigio.
- En cuanto a la afirmación del Consejo de que varios Estados miembros habían expresado “profundas preocupaciones” acerca de la propuesta, esto no implica que estos Estados miembros fueran propensos a impugnar el acto ante los tribunales de la UE. De hecho, los Estados miembros pueden expresar regularmente preocupaciones sobre aspectos de la legislación propuesta y, en última instancia, apoyar la adopción de dicha legislación. Incluso si finalmente votaran en contra de la adopción de la legislación en el Consejo, esto no implicaría necesariamente que impugnarían la adopción de la legislación ante los tribunales de la UE.
- Además, la afirmación de que algunos Estados miembros podrían impugnar el acto no implica, incluso si estuviera bien fundado [20], que la divulgación del contenido del dictamen jurídico impediría de algún modo al Consejo defender su posición en cualquier tal litigio. A este respecto, y sin perjuicio de que el Consejo no haya fundamentado sus opiniones en modo alguno, el Defensor del Pueblo observa que los Estados miembros ya tienen acceso al documento solicitado: los dictámenes del servicio jurídico del Consejo se distribuyen a los representantes de los Estados miembros. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo no está convencido de que el acceso público a ese documento pueda socavar la posición del servicio jurídico del Consejo en posibles litigios futuros.
- Finalmente, en cuanto a si existe un interés público superior en la divulgación, el Consejo argumentó que el documento solicitado era tan sensible que el interés público invocado por el denunciante (argumentó que la divulgación permitiría a los ciudadanos participar más de cerca en los procesos de toma de decisiones) no pesaba más que la necesidad de preservar los intereses del Consejo. El Defensor del Pueblo considera que el reclamante ha presentado un argumento convincente de por qué habría, en caso necesario, un interés público superior en la divulgación. Considera que la argumentación del Consejo destinada a rebatir esa afirmación es demasiado general, en particular habida cuenta de su anterior evaluación de que el contenido del dictamen jurídico no es especialmente delicado.
En cuanto a la excepción relativa al proceso de toma de decisiones de la institución
- En cuanto al argumento esgrimido por el Consejo sobre el carácter preliminar de las deliberaciones en el momento de la decisión confirmatoria, los tribunales de la UE han declarado que “el carácter preliminar de las discusiones no justifica, por sí mismo, la aplicación de la excepción previsto en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº 1049/2001.” [21]La revisión del documento solicitado confirmó que contiene un examen de la idoneidad de la base legal elegida. Como tal, la confianza del Consejo en el hecho de que la divulgación limitaría el margen de maniobra necesario durante las negociaciones no es convincente. Las propuestas legislativas están diseñadas para ser debatidas, en particular en lo que respecta a la elección de la base jurídica. [22]. La transparencia de la elección de la base jurídica no debilita el proceso de toma de decisiones, sino que lo fortalece.
- También es difícil entender cómo la divulgación podría haber puesto al servicio jurídico del Consejo en riesgo de una presión externa indebida. Como señaló el Tribunal de Justicia en el pasado, “[e] n cuanto a la posibilidad de que se ejerza presión con el fin de influir en el contenido de los dictámenes emitidos por el servicio jurídico del Consejo, basta señalar que incluso si los miembros del servicio jurídico fueran sometidos a presiones indebidas con ese fin, sería esa presión, y no la posibilidad de la divulgación de dictámenes jurídicos, la que comprometería el interés de esa institución en recibir una asesoría franca, objetiva e integral y claramente le correspondería al Consejo tomar las medidas necesarias para ponerle freno”. [23]
- El Consejo también alega que la divulgación del contenido del documento habría socavado la posición negociadora del Consejo frente al Parlamento Europeo en negociaciones interinstitucionales (los denominados “triálogos”). Tras la inspección del dictamen, el Defensor del Pueblo no ve cómo se podría haber utilizado su contenido a expensas del Consejo durante las negociaciones. Sin embargo, el hecho de que el documento solicitado ya se haya filtrado a la prensa, como argumenta el denunciante, no puede influir en la evaluación de si el Consejo estaba justificado para no divulgarlo.
- A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que la negativa del Consejo a divulgar el dictamen al público en el momento en que se solicitó constituyó mala administración. Por lo tanto, hace la recomendación correspondiente a continuación.
Recomendación
Sobre la base de la investigación de esta queja, el Defensor del Pueblo hace la siguiente recomendación al Consejo:
El Consejo debe permitir el pleno acceso del público a la opinión de su servicio jurídico.
Además, el Defensor del Pueblo pide de nuevo al Consejo que se asegure de que, en futuras solicitudes relativas al acceso del público a documentos relacionados con el proceso legislativo, se conceda el mayor acceso posible mientras se llevan a cabo las negociaciones. El acceso oportuno a los documentos legislativos es crucial para que los ciudadanos ejerzan su derecho a participar en la vida democrática de la Unión, basado en el Tratado.
Se informará al Consejo y al denunciante de esta recomendación. De conformidad con el artículo 4, apartado 2, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, el Consejo enviará un dictamen detallado a más tardar el 3 de julio de 2023.
Emily O’Reilly. Defensora del Pueblo Europeo.
Estrasburgo, 04/04/2023
[8] Artículo 10 del Tratado de la Unión Europea (TUE).
[9] Artículos 1 y 10.3 TUE.
[10] Considerando 6 del Reglamento 1049/2001.
[11] Artículo 15, apartado 2, TFUE.
[12] Artículo 12(2) y considerando 6 del Reglamento 1049/2001.
[13] Véase, en este sentido, el apartado 46 de la sentencia Suecia y Turco / Consejo antes citada. Véase también la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de octubre de 2013, Consejo / Access Info Europe , asunto C-280/11 P, apartado 33.
[14] Párrafo 68 de la sentencia Turco.
[15] Párrafo 69 de la sentencia Turco.
[16] Sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth / Comisión , asunto C-57/16, apartado 100.
[17] Párrafos 37-46 de la sentencia Turco.
[18] Véase la sentencia del Tribunal General de 18 de septiembre de 2015, Samuli Miettinen / Consejo de la Unión Europea , asunto T-395/13, apartado 41.
[19] Apartado 43 de la sentencia Miettinen .
[20] La validez del acto legislativo no fue impugnada mediante acciones directas ante los tribunales de la UE en el plazo previsto para tales acciones.
[21] Véase el apartado 80 de la sentencia Access Info Europe antes mencionada.
[22] Apartado 70 de la sentencia Miettinen .
[23] Véase el apartado 64 de la sentencia Suecia y Turco / Consejo antes mencionada.
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