En el último número de la Revista Vasca de Administración Pública (nº 126, Mayo-Agosto 2023) aparece publicado un interesante artículo del profesor Edorta COBREROS MENDAZONA:
La cuestión prejudicial europea en evolución: necesaria motivación para omitirla e instrumentos para su efectivo planteamiento
RESUMEN: La pertinencia de la cuestión prejudicial fue interpretada hace más de cuarenta años por la Sentencia Cilfit y, aunque el núcleo de tal interpretación se mantiene, la más reciente Sentencia Consorzio ha aportado alguna novedad en cuanto a la exigencia de motivación y a su conexión con el derecho fundamental garantizado por el art. 47 CDFUE. Ahora bien, los mecanismos que en diversos niveles existen para garantizarla presentan innegables dificultades aplicativas.
PALABRAS CLAVE: Cuestión prejudicial. Cilfit. Consorzio. Motivación. Tutela judicial efectiva.
En el estudio se comenta la
«Procedimiento prejudicial — Artículo 267 TFUE — Alcance de la obligación de remisión de los órganos jurisdiccionales nacionales que resuelven en última instancia — Excepciones a dicha obligación — Criterios — Cuestión relativa a la interpretación del Derecho de la Unión planteada por las partes del procedimiento nacional después de que el Tribunal de Justicia haya dictado una sentencia prejudicial en ese procedimiento — Falta de indicación de las razones que justifican la necesidad de una respuesta a las cuestiones prejudiciales — Inadmisibilidad parcial de la petición de decisión prejudicial»
Para COBREROS MENDAZONA, (aconsejo la lectura íntegra del estudio), “el planteamiento (o no) de la cuestión prejudicial hemos visto que es de la exclusiva responsabilidad del órgano jurisdiccional nacional y, en esto, la Sentencia Consorzio parece seguir la interpretación tradicional. Pero la actuación de las partes al respecto, si bien no le vincula, sí que puede tener su relevancia, pues —como acabamos de ver— estas pueden poner en su conocimiento y coadyuvar a la acreditación de las diversas versiones lingüísticas existentes para favorecer la comparación Cilfit y, con ello, contribuir a clarificar si existe una interpretación que no deja lugar a duda razonable alguna o, por el contrario, poner de manifiesto una discrepancia que requiere una intervención del Tribunal de Luxemburgo, sobre lo que la sentencia explicita sus cautelas.
En fin, la novedad de mayor calado que aporta esta Sentencia Consorzio probablemente sea la conexión que establece entre la obligación establecida en el art. 267 TFUE para el planteamiento de la cuestión prejudicial interpretativa y el derecho al Juez establecido previamente por la ley, garantizado por el art. 47, párrafo segundo de la CDFUE; y, aunque el Tribunal no precisa a cuál o cuáles de las garantías ahí contenidas se remite, parece lo más lógico que se refiera —con nuestra terminología— a la del juez predeterminado por la ley. De esta conexión entre ambos preceptos del Derecho originario deducirá que, cuando el tribunal nacional decide no plantear la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, porque considera que concurre alguna de las causas Cilfit, la fundamentación de su resolución debe poner de manifiesto cuál de ellas se produce en el caso.
…/…
Y también llama la atención que, pese a lo innovador e importante de esta obligación de motivar, la Sentencia Consorzio no la lleve a su parte declarativa final.
En cualquier caso, lo destacable es que, con esta interpretación de la Gran Sala, la omisión de motivación en estos casos compromete directamente un derecho fundamental del ordenamiento de la Unión, como es la tutela judicial efectiva. Y, con ello, se alinea tanto con diversas jurisdicciones constitucionales como con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos”.
Sobre este asunto que aborda el Tribunal de Justicia de la UE llevo escribiendo desde el lejano año 1992 (“El juicio de relevancia previo al planteamiento de una cuestión prejudicial”. Noticias de la Unión Europea, nº 85, febrero de 1992).
A continuación, transcribo sobre el particular lo que escribí en 2018: “La fragmentaria e insatisfactoria regulación, en España, de la cuestión prejudicial europea”:
IV.- EL “JUICIO DE RELEVANCIA” DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL
En las “Recomendaciones (del Tribunal de Justicia de la Unión Europea) a los órganos jurisdiccionales nacionales, relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales (2016/C 439/01)”[1], puede leerse:
“Autor de la petición de decisión prejudicial
- El Tribunal de Justicia ejerce su competencia para pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación o la validez del Derecho de la Unión exclusivamente a iniciativa de los órganos jurisdiccionales nacionales, con independencia de que las partes del litigio principal hayan solicitado o no que se someta la cuestión al Tribunal de Justicia. En efecto, como la responsabilidad de la futura resolución judicial recae en el órgano jurisdiccional nacional, es a este órgano -y únicamente a él- a quien corresponde apreciar, habida cuenta de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una petición de decisión prejudicial para poder emitir su fallo como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia.”
Esta apreciación del Tribunal (que corresponde “en exclusiva” al juez nacional la decisión sobre el planteamiento de la cuestión) que proviene de una consolidada jurisprudencia del TJUE, causó desde un principio confusión en España, al sostener algunas opiniones que las partes en un litigio (verdaderas destinatarias del Derecho de la UE y, por tanto, interesadas en la aplicación del mismo) únicamente podían sugerir al tribunal nacional la necesidad del planteamiento de la cuestión, sin más efectos y que, por tanto, el tribunal podría, sin mayores exigencias, seguir o no la sugerencia.
Con fecha 21 de agosto de 1.997, remití al Congreso de los Diputados y a la Ministra de Justicia la siguiente petición:
“PRIMERO.- Que las Cortes Generales tramitarán, próximamente, una reforma de la jurisdicción contencioso-administrativa.
SEGUNDO.- Que las Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por jueces y magistrados tienen efectos erga omnes. La larga tramitación de los procesos contencioso-administrativos y del proceso constitucional debilita el efecto útil de referidas sentencias, al demorar la expulsión del ordenamiento jurídico de los preceptos contrarios a la Constitución, lo que genera situaciones consolidadas no susceptibles de revisión, según la escasa eficacia retroactiva que el propio Tribunal Constitucional otorga a sus sentencias, en beneficio de la seguridad jurídica.
Asimismo, como ha expuesto la doctrina, en las cuestiones prejudiciales comunitarias subyace -en dicho procedimiento- el interés público, dado el carácter general y abstracto de la interpretación dada por el Tribunal. De una sentencia recaída en un procedimiento prejudicial pueden extraerse consecuencias tales como la necesidad de modificar una norma nacional contraria al derecho comunitario.
Por ello, se hace necesario otorgar preferencia procesal a las demandas en las que las partes soliciten el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional o una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia, dado que la resolución de estas cuestiones tiene efectos generales y una sentencia pronta evitaría que se consolidaran situaciones contrarias a la Constitución y los Tratados.
Debiendo prevenirse, asimismo, la obligatoriedad de motivar, en su caso, el NO planteamiento de dichas cuestiones por el órgano jurisdiccional, cuando alguna de las partes haya solicitado su planteamiento.
Ello, sin perjuicio de que se prevea un juicio de razonabilidad provisional (examen provisional) de la demanda, con objeto de evitar que con abuso de derecho se planteen de forma notoriamente infundadas estas cuestiones al tribunal.
TERCERO.- Que la Sentencia de 27 de junio de 1.996, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en aplicación del derecho a la tutela judicial efectiva, estima que es pertinente la admisión de un recurso contencioso-administrativo sin que previamente se agote la vía administrativa, cuando se susciten cuestiones de inconstitucionalidad de las leyes que dan cobertura al acto impugnado.
Tan importante doctrina, conforme a la Constitución, denota la necesidad de modificar los requisitos de acceso a la jurisdicción, permitiendo el acceso directo cuando lo debatido en el proceso esté referido a la legalidad o inconstitucionalidad de la norma que da cobertura al acto impugnado; pues en estos casos la vía administrativa es un trámite inútil que dilata el acceso a la jurisdicción.
Por todo lo expuesto,
SOLICITA A ESA COMISION DE PETICIONES:
Que tras el estudio de esta petición se de traslado de la misma al Gobierno y a los Grupos Parlamentarios, para, caso de que se considere pertinente, se tengan en cuenta las anteriores propuestas en la futura reforma de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Asimismo, sería conveniente que la reforma propuesta en el apartado segundo se extendiera, mediante una disposición adicional, al resto de las jurisdicciones.”
La escueta contestación del Ministerio de Justicia, de diciembre de 1997, fue la siguiente:
“1.- No se considera oportuno dar preferencia procesal a las demandas en que se plantee cuestión de inconstitucionalidad o prejudicial comunitaria, por el riesgo que se deriva de un posible uso abusivo de esta posibilidad, que no se vería compensado por un examen provisional de la demanda; este examen, además de suponer una carga adicional para los tribunales, ya supondría “per se” una preferencia de examen en relación a las demás demandas.
2.- La decisión de plantear o no tales cuestiones se produce por auto; este tipo de resolución, ex lege, exige motivación.
3.- No se considera oportuno que pueda presentarse recurso contencioso-administrativo sin agotamiento de la vía administrativa en ningún supuesto, pues afecta a un principio fundamental del Derecho Administrativo (sic)”.
Parece evidente que entonces, y ahora, lo que se produce por auto es el planteamiento de la cuestión, dado que el NO planteamiento, si se respeta (mediante la motivación) el Derecho a la tutela judicial efectiva, se justifica en la sentencia. Y es este extremo el que ha venido produciendo ríos de tinta, hasta que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado.
Tempranamente se sugirió[2] que “el Tribunal nacional –caso de que alguna de las partes haya solicitado el planteamiento de una cuestión prejudicial-, ha de realizar, antes de su admisión o rechazo, un juicio de relevancia sobre la misma, con objeto de fundamentar si la cuestión prejudicial solicitada es o no pertinente o necesaria para la solución del litigio; pues de lo contrario se produciría la indefensión y denegación del derecho de tutela efectiva de la parte solicitante, al no haberse motivado la decisión del órgano jurisdiccional en esta pretensión procesal”.
Por aquellas fechas el Tribunal Constitucional (entre otras, STC 201/1996) se había limitado a decir que “ninguna vulneración existe de los derechos garantizados por el artículo 24.1 de la Constitución cuando el Juez o Tribunal estima que no alberga dudas sobre la interpretación que haya de darse a una norma de Derecho comunitario o sobre su aplicación en relación con los hechos enjuiciables en el litigio y decide por ello no plantear la consulta que se le solicita”.
Sin embargo, también por aquellas fechas, el Tribunal Supremo (Sentencia de 10 de febrero de 1997, señaló que el juez nacional ha de decidir sobre la necesidad del reenvío prejudicial tomando en consideración los siguientes elementos:
- Aplicabilidad de las disposiciones de Derecho comunitario al litigio;
- Existencia de una duda sobre el significado o la validez de una norma de Derecho comunitario aplicable, de cuya validez dependa el fallo del litigio, y
- Imposibilidad de resolver por sí mismo dicha duda sin poner en riesgo la uniformidad interpretativa y de aplicación del Derecho comunitario.
Es decir, el juicio de relevancia que ha de ser explicitado en la resolución judicial (auto) por la que se plantee la cuestión prejudicial o por la que se desestime la petición del planteamiento (sentencia que resuelve el pleito).
Y en su Sentencia de 6 de noviembre de 2004 (Recurso 682/1999), la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo volvió a señalar los elementos que el Juez nacional ha de tomar en consideración para el reenvío prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Así, puede leerse en su fundamento de Derecho séptimo:
“El procedimiento de remisión prejudicial se basa en una cooperación que implica un reparto de funciones entre el Juez nacional, competente para aplicar el Derecho comunitario a un litigio concreto, y el Tribunal de Justicia, al que corresponde garantizar la interpretación uniforme del Derecho comunitario en el conjunto de los Estados miembros (STJCE 16 de diciembre de 1981, Foglia/Novello, 244/1980). Sólo al Juez nacional corresponde valorar la necesidad de una decisión prejudicial y la pertinencia de las cuestiones suscitadas por las partes, atendiendo a la existencia o no de un problema de interpretación del Derecho comunitario aplicable que no pueda resolver por sus propios medios; pues no puede ignorarse que también a él le corresponde aplicar dicho Derecho comunitario y que el monopolio jurisdiccional del TJCE sólo afecta a la declaración de invalidez de los actos de Instituciones comunitarias ( STJCE 22 de octubre de 1987, Foto Frost, 341/1985). De manera que el artículo 177 TCEE no constituye una vía de recurso abierta a las partes de un litigio pendiente ante el Juez nacional; no basta con que las partes sostengan que el litigio plantea una cuestión de Derecho comunitario para que resulte obligado el planteamiento de la cuestión prejudicial, sino que el Juez nacional ha decidir sobre la necesidad del reenvío prejudicial tomando en consideración los siguientes elementos: a) aplicabilidad de las disposiciones de Derecho comunitario al litigio; b) existencia de una duda sobre el significado o la validez de una norma de Derecho comunitario aplicable, de cuya decisión dependa el fallo del litigio; y c) imposibilidad de resolver por sí mismo dicha duda sin poner en riesgo la uniformidad interpretativa y de aplicación del Derecho comunitario”.
La obligatoria toma en consideración de dichos elementos, deducidos del Tratado y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, suponen la realización del denominado juicio de relevancia, de carácter obligatorio, pues de lo contrario se vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva, pues el juicio de relevancia (el negativo) está directamente conectado con el deber de motivación de las resoluciones judiciales, cuando se decide prescindir del reenvío prejudicial.
Como ha señalado CUDERO BLAS[3], “el juicio de relevancia se constituye, por tanto, en la actividad esencial que el juez nacional debe efectuar cuando aborda la conveniencia (o no) de plantear una cuestión prejudicial. A través del mismo debe determinarse, ni más ni menos, si la respuesta prejudicial es necesaria, esto es, si puede o no condicionar el resultado del litigio. Además, como se ha visto, deben existir dudas razonables acerca de la interpretación y/o la validez de la norma europea que puede ser aplicada al caso”.
El Tribunal Supremo, en su Sentencia de la Sala Tercera de 17 de Octubre de 2011, expuso lo siguiente:
“La cuestión prejudicial de interpretación no constituye una vía de recurso abierta a las partes de un litigio pendiente ante el juez nacional. Este último ha de decidir sobre la necesidad del reenvío tomando en consideración los siguientes elementos: (a) la aplicabilidad al litigio de las disposiciones del ordenamiento jurídico de la Unión Europea; (b) la existencia de dudas sobre la exégesis de esas disposiciones, relevantes para zanjar el pleito; y (c) la imposibilidad del tribunal nacional de resolver por sí mismo dichas dudas sin poner en riesgo la uniformidad interpretativa y aplicativa del derecho comunitario (véase, por todas, la Sentencia dictada por esta Sala el 7 de marzo de 2011 casación 2552/07, FJ 5°). Los párrafos 2° y 3° del artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea distinguen la facultad de plantear cuestiones al Tribunal de Justicia, que corresponde a cualquier órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, y la obligación de plantearla y efectuar la remisión, que se impone al «órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de derecho interno». Ahora bien, ello no supone negar un margen de apreciación al juez que tienen la última palabra en el orden jurídico interno para determinar la «pertinencia» o para efectuar el «juicio de relevancia» de la cuestión prejudicial (Sentencia de esta Sala de 11 de noviembre de 2007 SIC), casación 4590/02, FJ 3°). El Tribunal de Justicia ha reiterado que, a efectos prejudiciales, el dueño del proceso es el juez nacional, al que le corresponde examinar su pertinencia y realizar el juicio de relevancia, precisando la medida en que la interpretación y, en su caso, la validez de una previsión de derecho comunitario resulta determinante para resolver el litigio [sentencias de 16 de enero de 1974 Rheinmühlen-Düsseldorf (asunto 166/73, apartado 3); 27 de junio de 1991, Mecanarte (TJCE 1991. 224) (asunto C-348/89, apartado 44); 10 de julio de 1997 (TJCE 1997,149), Palmisani (asunto C-261/95, apartado 20);16 de diciembre de 2008. Cartesio (TJCE 2008, 311). (C-210/06, apartado 88); y 22 de junio de 2010, Melky y Abdeli (C-188/10 y C-189/10, apartado 41).”
Como ha resaltado MARTÍNEZ LAFUENTE[4], “el juicio de relevancia tiene que formalizarlo el Órgano que plantea la consulta, pues como expone la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 19 de Octubre de 2014: “A este respecto, procede recordar que, según jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento establecido por el artículo 267 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia.”
Además, el Tribunal Supremo, en numerosas Sentencias, como la de 27 de octubre de 2014, tiene declarado: “El juicio de relevancia corresponde al propio tribunal remitente, que ha de comprobar y explicitar la medida en que la interpretación de la norma europea constituye presupuesto insoslayable de la decisión del litigio. Esta constatación lleva como consecuencia que, si puede resolverse la contienda, sin necesidad de acudir al ordenamiento jurídico transnacional, con exclusivos parámetros internos, el planteamiento de la cuestión prejudicial se revelará superfluo”; debe asimismo recordarse con la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de Junio de 2010 que nada impide aplicar dentro del marco de cuestiones prejudiciales cuestiones de interpretación «a los casos en los que la interpretación se produce en el seno de recursos cuyo objeto radica en dejar constancia del incumplimiento por los Estados miembros de sus deberes para con la Unión como consecuencia de no adaptar su ordenamiento jurídico o sus prácticas administrativas a las exigencias que derivan del derecho comunitario según lo interpreta el Tribunal de Justicia». En la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 28 de Octubre de 2013 (RG 480/2013, dictada en recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio) se señala que «Como consecuencia del pronunciamiento jurisprudencial del Tribunal Supremo, con la consiguiente práctica administrativa que conllevó, la Comisión abrió un procedimiento de infracción contra España que, tras los trámites oportunos, finalizó con la interposición de un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia por vulneración de los artículos 2 y 4, apartados 1 y 2 de la Sexta Directiva IVA (actualmente, articulo 9.1 Directiva 2006/112/CE), es decir, por no someter a gravamen en el IVA.»[5].
En el recurso contencioso-administrativo nº 331/2007 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, el reclamante señaló la necesidad de plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, dada la relevancia de la normativa comunitaria en la materia. La Sentencia de 25 de noviembre de 2010 que resuelve dicho recurso dedica el fundamento jurídico cuarto a la petición del demandante:
“Como quiera que esta Sala ha abierto, en el curso de este litigio, un específico trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal en relación con la necesidad o pertinencia de plantear al Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuestión prejudicial, en los términos contenidos en la providencia que más arriba se ha transcrito, resulta preceptivo, por razones de congruencia y de respeto a la buena práctica procesal, convergentes ambas en la exigibilidad del deber de motivación, que expliquemos suficientemente las razones por virtud de las cuales hemos decidido, finalmente, resolver por sentencia el recurso contencioso-administrativo, prescindiendo del previo reenvío aludido y, obviamente, de la eventual respuesta que el mencionado Tribunal hubiera podido efectuar a nuestros interrogantes.
…/…
Decimos que no es suficiente con que existan tales dudas en la exégesis de los preceptos de Derecho Comunitario europeo (en el presente asunto, centradas en el alcance y límites estructurales tanto del art. 1.2 -configuradora de una cláusula antiabuso- como del art. 5 de la Directiva-) sino es preciso que también concurra el denominado juicio de relevancia, esto es, la consideración por parte del Tribunal competente, en el seno de un proceso judicial en curso, de que la decisión jurisdiccional que le corresponda adoptar en el ejercicio de la potestad que tiene constitucionalmente encomendada depende de modo directo e inmediato de la resolución por parte del Tribunal de Justicia de la Unión Europea acerca de esa prejudicialidad comunitaria (vid. al respecto, el art. 4.1 de la LJCA.
…/…
En definitiva, la promoción de la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de Luxemburgo queda sometida a un juicio de relevancia, nacido de la ponderación de la influencia que el Derecho comunitario en la resolución del litigio, y de ese juicio resulta que no ha quedado establecido con la exigible claridad que la discriminación eventualmente sufrida por la aquí recurrente, entidad residente en España, en relación con la retención e ingreso de las cantidades a cuenta de los dividendos abonados a su sociedad matriz DUTCH, residente en los Países Bajos, así como la que haya podido experimentar ésta última con ocasión del gravamen padecido sobre tales beneficios obtenidos y, en otros términos, la eventual infracción de la Directiva y del Derecho primario en que se sustenta ordinamentalmente, puesta de manifiesto como consecuencia de tales retención y gravamen, tengan su causa directa y eficiente en la falta de acomodo de la ley nacional a la Directiva que debía trasponer y no pueda, en consecuencia, resolverse de otro modo el litigio, aplicando preponderantemente normas de Derecho nacional que hagan al caso debatido. En síntesis, el juicio de relevancia deviene negativo y procede examinar la pretensión ejercitada sin acudir al procedimiento prejudicial previo.”
En su reciente Sentencia 22/2018, de 5 de marzo de 2018, el Tribunal Constitucional ha reiterado:
“4. Pues bien, a partir de todo lo anterior, en el caso presente, el ahora recurrente solicitó, desde el primer momento, al órgano judicial, la aplicación directa de la Directiva 1999/70/CE, invocando la interpretación que de la misma habían hecho ya los tribunales, tanto europeos, como españoles, en el sentido de proscribir las diferencias de trato entre empleados públicos temporales y fijos. Sin embargo, frente a ello, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Castellón, en la Sentencia recurrida en amparo, ni cita, ni valora la jurisprudencia que le había sido invocada, ni prácticamente hace referencia alguna a la Directiva comunitaria a la que solo alude, escuetamente, por remisión a una sentencia anterior del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Valencia y al voto particular de la Sentencia 475/2014, del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que llegaba a conclusión contraria, que se transcribían en parte y que citaban la Directiva. Al no analizar el Derecho de la Unión Europea, tampoco se le plantea al juzgador, por tanto, ninguna duda sobre el mismo, ni pondera en absoluto la conveniencia de plantear una eventual cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
De esta forma, el Juzgado dejó de razonar sobre un alegato sustancial de la parte actora, como era la existencia de esos precedentes provenientes del Tribunal de Justicia de la Unión Europea encargado de resolver de manera vinculante las dudas sobre la interpretación de la Directiva invocada por la parte, así como del Tribunal Supremo. Por tanto, sin que nos corresponda en este momento discernir el acierto o desacierto de la respuesta judicial, sí nos corresponde constatar que la misma no se produjo con el contenido mínimo imprescindible para poder valorar su racionalidad y poder así descartar que se haya producido, en el caso concreto, una preterición o desconocimiento del Derecho de la Unión Europea que, desde el punto de vista del artículo 24 CE pudiera suponer una selección irrazonable o arbitraria de la norma aplicable al proceso. Como ya dijimos en la STC 135/2017, FJ 3, aunque «no hay un derecho de la parte en un proceso al planteamiento de la cuestión prejudicial … el Tribunal, ante la puesta de manifiesto de la necesidad u oportunidad de la misma, debe motivar suficientemente su opción. Y ello sería, en principio, englobable dentro del canon general de control externo de la motivación de las resoluciones judiciales (STC 27/2013, de 11 de febrero). No se exige pues un canon constitucional reforzado para fundamentar en Derecho la negativa de un órgano jurisdiccional a presentar una cuestión prejudicial de interpretación (en este sentido, STC 27/2013)». En definitiva, como razonábamos en el fundamento jurídico 4 de la misma STC 135/2017: «el control constitucional que permita examinar si las decisiones judiciales se ajustan a una exégesis racional del ordenamiento tiene directa relación con la expresión de la motivación judicial. Mal se puede realizar un control –ni siquiera externo– de lo que carece de un razonamiento expreso».
En consecuencia, hemos de concluir, que el recurrente no obtuvo, en relación con la procedencia de que le fuera o no aplicado directamente el ordenamiento comunitario, la respuesta que, en los términos expuestos, era exigible para obtener la tutela judicial efectiva a la que, en forma de resolución judicial fundada, tenía derecho”.
No nos parece correcta, sin embargo, la argumentación que hace esta sentencia acerca del supuesto relativo a la falta de respuesta por el órgano judicial a la solicitud de planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad:
“5. En cambio, no apreciamos lesión del artículo 24. 1 CE por el otro motivo alegado en la demanda. En cuanto a la supuesta falta de respuesta por el órgano judicial a la solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad frente al artículo 3 del Decreto-ley 1/2012, como recordábamos ya en la STC 159/1997 [FJ 5 a)], hemos reiterado que «suscitar la cuestión de inconstitucionalidad es una prerrogativa exclusiva e irrevisable del órgano judicial (SSTC 148/1986 y 23/1988), el cual por el mero hecho de no plantearla y de aplicar la Ley que, en contra de la opinión del justiciable, no estima inconstitucional, no lesiona, en principio, derecho fundamental alguno de éste (AATC 10/1983 y 301/1985)» de modo que «[e]l órgano judicial –se añade en la misma STC 67/1988–, sometido a la Ley y a la Constitución, en el momento de la aplicación de una norma cuya constitucionalidad se cuestiona, puede y debe realizar un examen previo de constitucionalidad que, sin embargo, no tiene por qué ser explícito». En el presente caso, además, como se viene exponiendo, el litigio versaba en la instancia esencialmente, sobre la aplicación directa del Derecho de la UE, siendo ésta la cuestión que, en los términos de esta Sentencia, el órgano judicial ha de responder. A ello debe unirse el hecho de que, en la STC 104/2015, de 28 de mayo, ya nos pronunciamos sobre la conformidad con el artículo 14 CE del artículo 3 del Decreto-ley 1/2012, de 5 de enero, del Consell, de medidas urgentes para la reducción del déficit en la Comunidad Valenciana, al resolver el recurso de inconstitucionalidad que, frente a dicha norma legal, formularon cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Socialista del Senado”.
Pues también suscitar la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es una prerrogativa exclusiva del órgano judicial -como tiene declarado el Tribunal de Justicia de la UE- que, sin embargo, está sujeta al respeto a los derechos fundamentales (en este caso al de tutela judicial efectiva sin indefensión del art. 24.1 CE) y por ello la falta de motivación (convenientemente exteriorizada o explicitada en la resolución judicial) al respecto es revisable en los términos en los que lo hace el Tribunal constitucional. No vemos diferencia alguna entre ambos supuestos (cuestión prejudicial y cuestión de inconstitucionalidad).
La referida STC cuenta con el Voto particular concurrente que formulan el Magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, del que destacamos lo siguiente:
“2… Si, no obstante, el órgano judicial consideraba que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia existente en la fecha en que resolvió el recurso contencioso-administrativo era incompleta o no resolvía plenamente la cuestión interpretativa que tenía ante sí, o que por las razones que fueran podría no resultar materialmente aplicable a la resolución del litigio, no podía sustituir la competencia interpretativa del Tribunal de Justicia por su propia y subjetiva convicción sobre la aplicabilidad del Derecho de la Unión, sino que, en su condición de órgano judicial cuya decisión no era susceptible de ulterior recurso, venía obligado a plantear la correspondiente cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia (art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea: TFUE). En las circunstancias del caso, estando dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión y existiendo jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el alcance y el contenido de una norma europea relevante para resolver el litigio (la situación del «acto aclarado» definida por la Sentencia asunto Cilfit del Tribunal de Justicia, de 6 de octubre de 1982), solo una de estas dos opciones podía considerarse fundada en Derecho: aplicar la doctrina del Tribunal de Justicia o bien plantear una cuestión prejudicial.
Por tanto, coincidimos con las alegaciones del Ministerio Fiscal, quien, para fundamentar su solicitud de otorgamiento del amparo solicitado, invoca también las SSTC 232/2015 y 75/2017, en las que se apreció la infracción del artículo 24.1 CE por inaplicación de las Directivas 1999/70/CE y 93/23/CE, respectivamente, que habían sido interpretadas por el Tribunal de Justicia, sin razonar tampoco sobre la oportunidad o conveniencia de plantear una nueva cuestión prejudicial.
3. Una vez estimado el recurso de amparo por la infracción del artículo 24.1 CE en los términos indicados, no era ya necesario continuar con el examen de la otra lesión alegada en la demanda, relativa a la falta de respuesta a la solicitud de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Pero no por las razones que señala la Sentencia (que el litigio versaba «en la instancia esencialmente sobre la aplicación directa del Derecho de la UE»), sino porque la estimación del recurso de amparo por inaplicación de una norma europea que resulta relevante para resolver el litigio, excluye de raíz la aplicabilidad de la norma interna legal que resulta incompatible con aquella. Como afirma el ATC 202/2016, de 13 de diciembre, «la prioridad en el planteamiento debe corresponder, por principio, a la cuestión prejudicial del art. 267 TFUE; la incompatibilidad de la ley nacional con el Derecho de la Unión Europea sería causa de su inaplicabilidad y, por tanto, faltaría una de las condiciones exigidas para la admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad. Esta sólo sería admisible si se ha descartado la posibilidad de que la ley cuestionada sea incompatible con el Derecho de la Unión y, en consecuencia, inaplicable».
4. En suma, discrepamos de la fundamentación de la Sentencia porque altera la queja principal del demandante de amparo con el fin de aplicarle un canon externo de enjuiciamiento, que meramente verifique si se ha respondido o no a una concreta solicitud del demandante. Con este proceder no se aborda adecuadamente el contenido sustancial de la queja, que no consiste en una simple falta de respuesta a una solicitud del justiciable, sino en la falta de aplicación de una norma europea, relevante para la resolución del litigio, con el alcance y el sentido previamente establecidos por el Tribunal de Justicia, con el consiguiente abandono del sistema de fuentes vigente en nuestro ordenamiento jurídico”.
VII.- C O N C L U S I O N E S
SEXTA.- En el plano interno español, nuestro Tribunal Constitucional ha declarado la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por falta de motivación de una providencia de inadmisión del incidente de nulidad de actuaciones que deja sin explicación la decisión de no plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STC 135/2017, de 27 de noviembre de 2017). Para el Tribunal:
“El control constitucional que permita examinar si las decisiones judiciales se ajustan a una exégesis racional del ordenamiento tiene directa relación con la expresión de la motivación judicial. Mal se puede realizar un control –ni siquiera externo– de lo que carece de un razonamiento expreso. En consecuencia, se constata en este caso una vulneración del artículo 24.1 CE con respecto a la motivación de la providencia de inadmisión del incidente que inadmite de plano de incidente por plantear éste «cuestiones que … se sitúan fuera del campo de un incidente de nulidad de actuaciones». No se da respuesta alguna a la supuesta vulneración de la tutela judicial efectiva por no presentación de la cuestión prejudicial como desarrolla ampliamente el escrito de interposición del incidente. No se expresa en modo alguno la motivación que conduce a la Sala del Tribunal Superior no ya a no presentar la cuestión sino simplemente a no dar contestación a lo expuesto profusamente en el escrito.
Y ello, en sí mismo constituye una vulneración del artículo 24.1 CE y el derecho a obtener de los jueces y Tribunales una resolución fundada en Derecho”.
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La fragmentaria e insatisfactoria regulación, en España, de la cuestión prejudicial europea
Autores: Isaac Ibáñez García
Localización: CEFLegal: Revista práctica de derecho. Comentarios y casos prácticos, ISSN-e 2697-2239, ISSN 1699-129X, Nº. 214, 2018
Resumen
Con el presente estudio se pretende exponer y fundamentar que la regulación de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea tiene un carácter bifronte. Por una parte, la regulación procedente de los tratados europeos y normas de desarrollo (así como la jurisprudencia del TJUE), que en principio es imperativa e indisponible por el legislador nacional, y, por otra, la regulación procesal que los Estados miembros puedan dictar para garantizar la plena eficacia de este procedimiento; además de la incidencia de los derechos fundamentales reconocidos en las constituciones nacionales y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Asimismo, se destacan las anomalías, concretadas en una regulación asistemática y fragmentaria, generadas por el Derecho español en esta cuestión.
Tres notas de actualidad sobre la cuestión prejudicial comunitaria
Autores: Isaac Ibáñez García
Localización: Diario La Ley, ISSN 1989-6913, Nº 7591, 2011
Resumen
El Tribunal Constitucional ha rectificado expresamente su anterior jurisprudencia que obligaba al juez ordinario a plantear la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia antes de inaplicar la ley interna incompatible con el Derecho de la Unión Europea. La Audiencia Nacional desarrolla con acierto el denominado juicio de relevancia previo al planteamiento o no de la cuestión prejudicial comunitaria, incardinándolo en el deber de motivación de las decisiones judiciales.
Dos importantes retos para la justicia europea (Reafirmar su autoridad y reformular la doctrina Cilfit). Isaac Ibáñez García
[1] Diario Oficial de la Unión Europea. 25 de noviembre de 2016. C 439.
[2] IBÁÑEZ GARCÍA: “El juicio de relevancia previo al planteamiento de una cuestión prejudicial”. Noticias de la Unión Europea, nº 85, febrero de 1992.
[3] “La cuestión prejudicial: algunas cuestiones sobre el derecho/deber del juez nacional de plantearla”. 8 de marzo de 2017. http://www.elderecho.com/tribuna/administrativo/Cuestion-prejudicial-juez-nacional_11_1063930001.html
[4] “La cuestión prejudicial en el Derecho de la Unión Europea”. Ob. cit.
[5] BLAZQUEZ LIDOY: “La aplicación –retroactiva- de las modificaciones en el IVA por adaptación al Derecho Comunitario”. Quincena Fiscal, nº 19 (2015).