No son escasos los posts que he dedicado en este blog a criticar, constructivamente, los “malos usos” del procedimiento de infracción del Derecho de la UE, a cargo de la Comisión Europea, conocida como “Guardiana de los Tratados”. También vengo recogiendo las resoluciones del Defensor del Pueblo Europeo sobre claros casos de abuso o actuaciones arbitrarias. Puede verse, entre otros, mi estudio: El “Poder discrecional” de la Comisión Europea en los Procedimientos de infracción (Revista ceflegal. cef,núm. 143, diciembre 2012; págs. 41-74).
La Comisión Europea acaba de publicar el interesante libro “70 años de derecho de la Unión, Una Unión al servicio de sus ciudadanos”, escrito por miembros de su Servicio Jurídico.
“Este libro conmemora los setenta años del Derecho de la Unión. Ha sido escrito por abogados cuyo trabajo diario en el Servicio Jurídico de la Comisión garantiza que el Derecho de la Unión se aplique correctamente y se ejecute adecuadamente en la Unión Europea. El Derecho de la Unión es el hilo conductor de la integración europea. Todos los avances importantes en el proceso de integración se reflejan en actos legislativos de la UE. El Derecho de la Unión ha caracterizado los últimos setenta años de la UE, desde la CECA hasta la Unión Europea de nuestros días. En esos setenta años, la UE ha pasado de ser una unión económica a convertirse en una unión al servicio de sus ciudadanos”.
Mención especial merece, en mi opinión, el Capítulo 13 (página 328 y siguientes): “El procedimiento de infracción: instrumento clave del Derecho de la Unión Europea”, a cargo de Karen Banks y Gregor von Rintelen.
Aunque los autores tienen bien aprendida la lección del mantra de que la Comisión dispone de una facultad discrecional absoluta para decidir si incoa o no un procedimiento de infracción (“margen de apreciación total”) y no se cansan de pregonarlo, este capítulo contiene reflexiones de especial interés.
Así, señalan con acierto que “El riesgo de un uso inadecuado de la facultad discrecional de la Comisión en el marco de los procedimientos de infracción radica más bien en las situaciones en las que los casos se bloquean de manera discreta dentro de la maquinaria de los servicios de la Comisión y en los despachos de los miembros responsables de la Comisión, sin que el Colegio de Comisarios adopte una decisión con conocimiento de causa. Por lo tanto, es de vital importancia que los servicios centrales de la Comisión, la Secretaría General y el Servicio Jurídico de la Comisión hagan un seguimiento de estos casos y encuentren motivos para que no se abandonen, en caso necesario, incluso ante la oposición de los miembros de la Comisión”.
Advierten de la larga duración del procedimiento. “El procedimiento seguido antes de someter el asunto al Tribunal de Justicia es largo. En 2021, la duración media del procedimiento precontencioso oficial por un incumplimiento, incluidos los asuntos cerrados en fases tempranas, fue de 117 semanas” (29,25 meses).
Una de las manifestaciones de la discrecionalidad absoluta consiste en que “el procedimiento de infracción también se utiliza como herramienta política para apoyar las decisiones políticas estratégicas”.
Remedios para evitar el uso arbitrario. Los autores explican las “salvaguardias” existentes para luchar contra la arbitrariedad de la Comisión: “Cualquier poder discrecional requiere salvaguardias adecuadas para evitar el uso arbitrario. En cuanto al poder discrecional de la Comisión en el contexto de los procedimientos de infracción, existen las siguientes salvaguardias. Por lo que se refiere a las denuncias presentadas por particulares, el riesgo de que los casos se archiven de manera arbitraria se ve mitigado por el compromiso de la Comisión, confirmado en la Comunicación de 2017, de notificar previamente al denunciante su intención de archivar un caso, exponiendo los motivos por los que propone tal actuación e invitando al denunciante a presentar sus observaciones en un plazo de cuatro semanas. Los casos que se archiven sobre la base de una motivación poco convincente pueden dar lugar a debate en el contexto de la responsabilidad política de la Comisión ante el Parlamento Europeo de conformidad con el artículo 17, apartado 8, del TUE. Estos casos pueden, en particular, ponerse en conocimiento del Parlamento Europeo mediante una petición con arreglo al artículo 227 del TFUE o mediante un informe del Defensor del Pueblo Europeo con arreglo al artículo 228 del TFUE.
Además, el TFUE no ha conferido a la Comisión el monopolio de interponer ante el Tribunal de Justicia recursos por incumplimiento del Derecho de la Unión. El artículo 259 del TFUE faculta a cualquier Estado miembro que considere que otro Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados de la UE a recurrir al Tribunal de Justicia. Si otros Estados miembros consideran que la Comisión no está cumpliendo satisfactoriamente su deber como guardiana de los Tratados de la UE, pueden incoar procedimientos de infracción por iniciativa propia…”
Plantean los autores una idea que me parece francamente contradictoria. Así, dicen: “Las denuncias solo pueden archivarse si el análisis jurídico demuestra que no hay razones para ello (archivo por motivos jurídicos) o si la Comisión adopta la decisión explícita e informada de archivarlas por razones de oportunidad”.
Vengo defendiendo desde hace años que, en mi opinión, la Comisión Europea parece querer –sin base legal alguna- llevar al terreno de los actos políticos el control de la aplicación del Derecho de la UE, cuando el Tratado se expresa en términos imperativos (Artículo 17 TUE. La Comisión Europea “velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos” y “supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea”) Por ello, según mi criterio, si la Comisión estima –después de un riguroso análisis jurídico- que el Estado miembro ha vulnerado el Derecho comunitario, está obligada –no es una facultad discrecional- a incoar el procedimiento de infracción y seguirlo, bien hasta que el Estado miembro le convenza de que su actuación es conforme a Derecho, bien hasta obtener una sentencia del Tribunal de Justicia que declare si hay o no incumplimiento.
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IBÁÑEZ GARCÍA: “La facultad discrecional de la Comisión Europea en los procedimientos de infracción por no transposición en tiempo y forma del Derecho europeo: aspectos críticos”. (Prólogo de Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado. Abogada del Estado. Secretaria General de la Fundación Hay Derecho). Editorial Jurídica sepín, SL, 2020.