El Pleno del CGPJ aprueba el informe a la proposición de ley de amnistía
“El informe aprobado por el Pleno concluye, entre otros aspectos, que la proposición de Ley analizada no tiene encaje en la Constitución, pues este tipo de medida de gracia quedó excluido de su articulado de forma consciente. Sostiene, además, que la exposición de motivos no justifica la adecuación del texto legal a los principios y valores contenidos en la Carta Magna.
El texto cuestiona la tramitación parlamentaria elegida, que considera arbitraria al no justificar la urgencia. Atendiendo a la excepcionalidad jurídica y a la trascendencia social de la norma, debía haberse optado, afirma, por la vía del proyecto de ley.
Además, tras advertir sobre la vulneración del derecho a la igualdad y del principio de separación de poderes que supone la proposición de ley, el dictamen argumenta que esta tampoco supera el juicio de constitucionalidad de acuerdo con su naturaleza de ley singular. A este respecto, señala que no supera el juicio de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación a los fines que pretende conseguir.
Respecto del articulado, el informe advierte de que el texto normativo adolece de una amplia indeterminación que puede dar lugar a interpretaciones jurídicas diversas, en detrimento de la seguridad jurídica. Asimismo, considera imperativa la exclusión del ámbito de la amnistía de todos los delitos de terrorismo conforme a las leyes nacionales y entiende contraria a la normativa vigente la no suspensión del procedimiento cuando se haya suscitado una cuestión de inconstitucionalidad o una cuestión prejudicial.
Por último, el informe subraya que lo confuso del articulado de la proposición de ley en sus preceptos más relevantes hace muy difícil su interpretación por los tribunales, lo que genera inseguridad jurídica y favorece el riesgo de suscitar en el debate social y jurídico el reproche a los jueces de aplicar la ley en contra de unos pretendidos fines del legislador que, en cuanto no se han plasmado claramente en el texto, no pueden ser valorados.
Justificación de voto del presidente del CGPJ
El presidente del CGPJ ha justificado su voto en blanco explicando que participa de muchas de las reflexiones de ambos informes, pero que entiende que debería haberse profundizado en un hecho omitido en la exposición de motivos de la proposición de ley, como es el acuerdo suscrito por el PSOE y Junts per Catalunya, en el que como mutuas contraprestaciones se ofrecía la Ley de Amnistía a cambio del apoyo a la investidura del presidente del Gobierno.
Guilarte ha señalado que esa es la causa real y onerosa de la proposición de Ley, sustituida en la exposición de motivos por la pretensión pacificadora de la sociedad catalana, y que con tal perspectiva debe analizarse la legalidad de la proposición. También ha recordado que en ese pacto, junto con la obligación de tramitar la amnistía, se contempla la creación de comisiones parlamentarias de investigación que eventualmente puedan responsabilizar a los jueces, lo que a todas luces es contrario a la independencia judicial y a la división de poderes”.
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Es costumbre inveterada del Consejo General del Poder Judicial principiar sus informes sobre textos legislativos de la siguiente forma:
“II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CGPJ
3.- La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial a que se refiere el artículo 561 LOPJ (en la redacción dada a dicho precepto por la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio) tiene por objeto los anteproyectos de leyes y disposiciones generales que afecten total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el citado precepto legal, a «[N]ormas procesales o que afecten a aspectos jurídico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales» (apartado sexto), y a “cualquier otra cuestión que el Gobierno, las Cortes Generales o, en su caso, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas estimen oportuna” (apartado 9 del artículo 561.1 LOPJ)…”[1]
Por ello, llaman la atención las opiniones vertidas por auténticos leguleyos tendentes a minusvalorar la función consultiva del Consejo, con argumentos tales como que el Consejo no es quien para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas que se le someten a informe, que para eso está el Tribunal Constitucional. Pero es que el Consejo no declara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas, informa sobre su parecer -fundado- al respecto.
Son poco entendibles, por tanto, que los votos particulares se expresen, a mi entender artificialmente, en los siguientes términos: “En este contexto, el ejercicio de nuestra función consultiva no puede entenderse, ni podría articularse, como una suerte de control previo de constitucionalidad de un texto legislativo en tramitación, ni tampoco como una revisión de decisiones de otros órganos. La función consultiva discurre exclusivamente por el cauce del estudio, análisis y valoración, desde una perspectiva jurídica, de los textos sometidos a informe, como manifestación del principio de colaboración en el eficaz ejercicio de las competencias del órgano consultante. Y, asimismo, a través de esta potestad de informe cumple también este Consejo como órgano constitucional de garantía de la independencia judicial la función institucional que le es propia”. “Excede de nuestra función como órgano constitucional efectuar un juicio concreto de constitucionalidad de la norma proyectada, convirtiendo la emisión de una opinión consultiva en una suerte de control anticipado de constitucionalidad”.
Por esa regla de tres, ni el Consejo de Estado, ni los letrados de las Cortes Generales, ni nadie, podría realizar un análisis sobre la constitucionalidad del proyecto normativo que se le pone sobre la mesa. Son cientos -o miles- los dictámenes del Consejo de Estado que dan el parecer del Consejo sobre si el proyecto de norma que se le somete a dictamen es acorde o no -según su docto criterio- a la Constitución, sin perjuicio, obviamente, de lo que finalmente diga el Tribunal Constitucional. “Es su trabajo”, como diría Rafa Latorre.
(Podría darse el caso de que normas sometidas a los dictámenes de órganos consultivos, finalmente no sean recurridas ante el TC).
En el año 1996, la historiadora y académica Carmen Iglesias[2] subrayaba “la importancia de los procedimientos en la toma de decisiones colectivas, de las formas y de los filtros establecidos como única salvaguardia contra la fuerza emocional y espontánea del grupo. Las formas no solo no están desprovistas de fondo propio, sino que son las que acaban definiendo el contenido; cada forma, cada procedimiento en nuestras sociedades democráticas, lleva en sí una idea, una significación, una civilización”. Añadiendo posteriormente[3] que “por ello los regímenes democrático-liberales se protegen a sí mismos de los posibles excesos de poder de sus gobernantes a través de una arquitectura institucional de contrapesos y equilibrios, que tiene que ser suficientemente sólida y flexible para soportar la estabilidad y los cambios necesarios sobrevenidos en el tiempo, e incorporados siempre a través de procedimientos y reglas estrictas”.
Estas palabras cobran hoy plena actualidad, a tenor de las taras graves e invalidantes, especialmente en el ámbito procedimental, puestas de manifiesto por la Comisión de Venecia (Consejo de Europa) en su Informe del 18 de marzo de 2024 sobre la “Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña”[4]; en el “Informe de la Secretaría General del Senado sobre la inconstitucionalidad del Dictamen del Pleno del Congreso sobre la Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña”[5], en el que se concluye que el Senado se encuentra ante una reforma constitucional encubierta y que se le está pidiendo a la Cámara que participe de un procedimiento que materialmente debiera ser una reforma de la Constitución; señalando las graves tachas de inconstitucionalidad de la iniciativa, tanto desde el punto de vista formal como material. Y ahora en el Informe del CGPJ.
De interés, sobre este asunto de los procedimientos legislativos democráticos, el artículo de José María Macías Castaño, en El Imparcial: “Nos están quitando la democracia”
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[1] A título de mero ejemplo, el “Informe sobre el anteproyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por daños derivados de la infracción del Derecho de la Unión”.
[2] “Sociedad y Soledad”. La Tercera de ABC, 15 de diciembre de 1006. Recogido en su último libro: “El carácter es el destino. Historia, ideas y maestros. Una antología”. La esfera de los libros, febrero de 2024.
[3] “De tensiones y conflictos. Política e Historia”. El mundo, 24 de marzo de 2008. Recogido también en su último libro, cit.
[4] https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdf=CDL-AD(2024)003-e&lang=en
[5] Publicado en democrata.es el 19 de marzo de 2023. https://www.democrata.es/actualidad/dudas-constitucionales-sobre-la-tramitacion-y-el-contenido-el-informe-integro-de-los-letrados-del-senado-sobre-la-ley-de-amnistia/