El caducado Proyecto de Ley de medidas de eficiencia procesal del servicio público de Justicia, que se presentó el 13/04/2022, ha tenido una azarosa y frustrada tramitación como lo demuestra la continua ampliación del plazo para enmiendas[1].
En el BOE del 29 de junio, aparece publicado el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea.
Finalmente, esta norma recoge una serie de medidas importantes de carácter procesal, de las que no se informó en las Referencias del Consejo de Ministros del pasado 27 de junio[2].
En lo relativo a la casación contencioso-administrativa, puede leerse lo siguiente en la exposición de motivos:
“El capítulo II, por su parte, está dedicado al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Por un lado, se mejora el mecanismo del pleito testigo para lograr una mayor eficiencia en la gestión del fenómeno de la litigiosidad en masa. Dicha medida será de gran utilidad especialmente para la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en relación con los miles de recursos interpuestos en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños generados por la declaración de inconstitucionalidad de los Reales Decretos que declararon el estado de alarma por razón de la epidemia de COVID-19.
Por su parte, con la finalidad de reducir la actual pendencia en juzgados y tribunales y la masiva entrada de asuntos en la citada Sala del Tribunal Supremo, se introduce la facultad de que los órganos jurisdiccionales puedan suspender los procedimientos en la instancia una vez que la referida Sala haya admitido algún recurso de casación en el que se suscite la misma cuestión controvertida que en aquellos…”
Estas medidas son fruto de las reiteradas peticiones que la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo hizo al Ministerio de Justicia. Así, puede leerse en el Comunicado del 25 de abril de 2022[3]:
“La Sala de Gobierno del Tribunal Supremo reitera a Justicia la petición de medidas para evitar el colapso en la Sala III, ante la falta de respuesta del Ministerio.
Las peticiones al Ministerio se producen ante la situación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, que desde este mes cuenta con sólo 25 magistrados.
La Sala de Gobierno del Tribunal Supremo ha adoptado hoy por unanimidad el acuerdo de reiterar al Ministerio de Justicia la reclamación de medidas que permitan evitar el colapso que puede producirse en la Sala de lo Contencioso-Administrativo del alto tribunal, toda vez que no se ha recibido ninguna respuesta del Ministerio a la reclamación inicial, acordada el pasado 31 de enero, ni a una segunda formulada tras el encuentro de la Sala con la titular del Ministerio el 22 de febrero[4].
Las peticiones al Ministerio se producen ante la situación de la Sala III, que desde este mes cuenta con sólo 25 magistrados, tras las jubilaciones de Rafael Fernández Valverde y Segundo Menéndez, lo que supone el mínimo legal para constituir sus cinco secciones, ya que cada una de ellas debe tener al menor cinco magistrados. A ello se une la extraordinaria carga de trabajo derivada de la entrada en la Sala, a partir del pasado mes de diciembre, de cientos de asuntos, tanto de empresas como de profesionales, que reclaman que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado por la aplicación de las medidas que se pusieron en marcha para hacer frente a la pandemia de COVID.
La Sala de Gobierno reclama al Ministerio que impulse una reforma legislativa para modificar el artículo 64 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para que los juzgados o tribunales puedan suspender causas que presentan identidad jurídica sustancial con recursos pendientes de casación ante el Supremo, y hasta que el alto tribunal se pronuncie al respecto. La finalidad sería evitar que los juzgados y tribunales dicten sentencias que puedan resultar contrarias a la decisión que en el futuro pueda adoptar el Tribunal Supremo, en aras de una mayor seguridad jurídica.
Un segundo aspecto de la reforma propuesta afecta a la labor de la Sección de Admisión de recursos (artículo 94 de la misma Ley) que, cuando detecte la existencia de un gran número de recursos sobre una cuestión jurídica sustancialmente igual, podrá acordar la admisión de uno o varios de ellos, suspendiendo el trámite de admisión de los demás hasta que se dicte sentencia en los primeros. La Sala de Gobierno entiende que sería un mecanismo similar a la tramitación de los denominados ‘procedimientos testigos’, que permitirá dar una respuesta más ágil ante la entrada de un gran número de recursos sobre una misma cuestión y de hecho evite que la admisión, tramitación y resolución de esos recursos ‘colapse’ el Tribunal Supremo.
Para afrontar la entrada de los litigios de responsabilidad patrimonial del Estado derivada de medidas COVID, en enero se solicitó también al Ministerio de Justicia que dotase a la Sala de una nueva Secretaría, con un letrado/a de la Administración de Justicia y el personal funcionario adecuado, así como la dotación de al menos tres plazas de letrados coordinadores en el Gabinete Técnico del tribunal para ser provistas por magistrados del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
El motivo de reiterar la petición al Ministerio se basa además en que la Sala de Gobierno quiere conocer si existe una respuesta positiva o negativa a sus peticiones, para estudiar, en el segundo caso, medidas alternativas para hacer frente a la situación”.
La detallada justificación de las propuestas realizadas por la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, citadas anteriormente, incluidas las propuestas de reforma legislativa, se encuentra en el Informe presentado por el Presidente de la Sala Tercera, Don CÉSAR TOLOSA TRIBIÑO, que la Sala de Gobierno hizo suyo mediante el Acuerdo de 31 de enero de 2022.
Al hilo de la propuesta del Tribunal Supremo del 22 de febrero de 2022 propuse completar la reforma sugerida de la siguiente forma[5]:
“Incluir en la respuesta legislativa que pueda adoptarse al respecto, la de contemplar que los juzgados o tribunales puedan suspender causas que presentan identidad jurídica sustancial con cuestiones de inconstitucionalidad pendientes ante el Tribunal Constitucional y cuestiones prejudiciales pendientes ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (también recursos por incumplimiento), y hasta que dichos tribunales se pronuncien al respecto. La finalidad sería también evitar que los juzgados y tribunales dicten sentencias que puedan resultar contrarias a la decisión que en el futuro puedan adoptar el Tribunal Constitucional o el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en aras de una mayor seguridad jurídica.
Convendría también clarificar legislativamente que lo dispuesto en el artículo 22.1 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sea aplicable a todo órgano administrativo, incluidos los tribunales económico-administrativos. Y estudiar también la conveniencia de extender lo previsto en este precepto a las cuestiones de inconstitucionalidad y a los recursos de casación que presenten identidad sustancial con el asunto a resolver en vía administrativa.
Buena muestra de lo insatisfactorio de la situación actual es el caso de los tribunales económico-administrativos, que tienen, respecto a la pendencia de procedimientos de infracción abiertos por la Comisión Europea, o recursos por incumplimiento pendientes de resolver por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la posición tradicional de la que es ejemplo la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía de 20 de diciembre de 2021 (41/02011/2021):
“Por lo tanto y sin perjuicio del derecho de la reclamante a discrepar sobre la adecuación del precepto aplicado a la Constitución española, este Tribunal económico-administrativo no es quién para enjuiciar formalmente y en el ejercicio de sus funciones la adecuación de las normas legales a la Constitución, pues, de conformidad con lo previsto en los artículos 226 y 227 y la Disposición Adicional Undécima de la LGT, nuestra competencia material se limita única y exclusivamente a revisar la legalidad de actos administrativos y actuaciones de aplicación tributaria, no a cuestionar la legalidad de las disposiciones o la constitucionalidad de las leyes, competencia que ostentan en exclusiva los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el Tribunal Constitucional, respectivamente (RTEAC de 23 de junio de 2010, R.G. 2160/08, de 24 de marzo de 2009, R.G. 912/08, de 26 de septiembre de 2007, R.G. 2379/05, o de 1 de junio de 2006, R.G. 3529/03, etc).
Del mismo modo, este Tribunal es conocedor de que la Comisión Europea considera que las sanciones por el cumplimiento incorrecto o tardío de la obligación de presentar el legítimo modelo 720 son desproporcionadas y discriminatorias, pudiendo entrar en conflicto con las libertades fundamentales de la UE, motivo por el que decidió, a través del recurso por incumplimiento, poner el asunto en conocimiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, sin que al día de la fecha haya recaído, que sepamos, decisión al respecto. Tal situación de pendencia no impone el deber de suspender este procedimiento, ni al amparo de la normativa europea, ya que el TFUE no contempla para dicho recurso suspensión alguna de los procedimientos en los que se aplica la norma cuestionada, ni al de la normativa nacional, concretamente el artículo 22.1.c) de la Ley 39/2015, pues dicho precepto no resulta aplicable a las reclamaciones económico-administrativas, al regirse éstas por su normativa específica (artículo 112.4 Ley 39/2015), la cual, impone el deber inexcusable de resolver en todo caso (artículo 239.1 LGT), sin contemplar más suspensiones que la prevista en el artículo 237.3 de la LGT, relativa a la cuestión de
prejudicialidad que al menos a día de hoy no podemos elevar.
Mas, aunque contrariamente a lo apreciado por el TEAC, este Tribunal considerara dicha falta de adecuación al Derecho de la Unión no podríamos elevar cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, entre otros motivos porque a raíz de su Sentencia de 21 de enero de 2020 (asunto C 274/14), los Tribunales Económico Administrativos no son «órganos jurisdiccional» a los efectos del articulo 267 TFUE”.
He puesto como ejemplo la referida resolución del TEAR andaluz de 20 de diciembre de 2021, por su cercanía temporal con la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 27 de enero de 2022 (de la que ya estaba señalada la fecha de pronunciamiento), recaída en el asunto C-788/19 (Comisión / España), que resuelve definitivamente el asunto del que trata la RTEAR (consecuencias del incumplimiento de no presentar la declaración informativa -modelo 720- de bienes y derechos situados en el extranjero), en la que el TJUE declara el incumplimiento instado por la Comisión.
Si el TEAR andaluz, y otros muchos tribunales económico-administrativos hubieran suspendido (o podido suspender) el procedimiento hasta la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE se hubiera evitado a los obligados tributarios afectados tener que acudir, en su caso, en alzada al Tribunal Económico-Administrativo Central o, caso de que la resolución hubiera sido de éste (TEAC) o de única instancia, acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.
[1] https://www.congreso.es/es/proyectos-de-ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle&_iniciativas_legislatura=XIV&_iniciativas_id=121%2F000097
[2] https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/Paginas/2023/refc20230627.aspx#ayudas
[3] https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Tribunal-Supremo/En-Portada/La-Sala-de-Gobierno-del-Tribunal-Supremo-reitera-a-Justicia-la-peticion-de-medidas-para-evitar-el-colapso-en-la-Sala-III–ante-la-falta-de-respuesta-del-Ministerio
[4] El anterior Comunicado, de 22 de febrero de 2022, titulado “La Sala de Gobierno pide al Ministerio de Justicia la adopción de medidas urgentes para garantizar el funcionamiento del Tribunal Supremo” (Ante las necesidades que este órgano arrastra desde hace muchos años y la situación creada por la imposibilidad del CGPJ en funciones de efectuar nombramientos tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 4/2021, que en octubre provocará que el alto tribunal tenga un 20 % de sus plazas vacantes. En la reunión que han mantenido hoy con la ministra de Justicia, Pilar Llop, los presidentes de Sala han solicitado el refuerzo del Gabinete Técnico y de las Secretarias de Sala y planteado reformas legislativas para hacer frente a la elevada carga de trabajo), puede verse aquí: https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/En-Portada/La-Sala-de-Gobierno-pide-al-Ministerio-de-Justicia-la-adopcion-de-medidas-urgentes-para-garantizar-el-funcionamiento-del-Tribunal-Supremo-
[5] Al Presidente del Gobierno, al Consejo General del Poder Judicial y a los portavoces de los grupos parlamentarios Socialista, Popular y Ciudadanos en la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados. Incluida la necesidad de introducir en nuestro ordenamiento la cuestión prejudicial de derecho interno.
Puede verse, IBÁÑEZ GARCÍA: “Medidas urgentes para la eficiencia del Tribunal Supremo”. Expansión, 12 de octubre de 2022. “Los tribunales económico-administrativos hacen oídos sordos a los procedimientos de infracción abiertos por la Comisión Europea y a los recursos por incumplimiento que penden ante el TJUE”. Diario La Ley, nº 10032, 18 de marzo de 2022.